การจัดการคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย(ตอนที่ 2) : 9 ปัญหา 9ภาคส่วน 9 กระบวนการจัดการปัญหา

 

9 ปัญหาที่สังคมไทยควรรู้เกี่ยวกับคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย[1]

ปัญหาประการที่หนึ่ง : การพิสูจน์ความเป็นผู้ทรงสิทธิ หลายครั้งที่เราพบว่าคนต่างด้าวซึ่งเป็นผู้ทรงสิทธิไม่สามารถเข้าสู่การบันทึกในทะเบียนราษฎรได้ ในขณะที่คนต่างด้าวซึ่งไม่มีสิทธิกลับได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎร ความไม่รู้ไม่เข้าใจและไม่ตระหนักในความสำคัญของปัญหาก็เป็นปัจจัยสำคัญ เมื่อประกอบกับการขาดความมั่นใจและไม่กล้าดำเนินการเอง ส่งผลให้คนต่างด้าวกลุ่มนี้ไม่สามารถเข้าสู่สิทธิในทะเบียนราษฎรได้ ดังเช่นกรณี ด.ช.วิษณุ บุญชา อดีตบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียนราษฎรกลุ่มเด็กในสถานศึกษา ซึ่งไม่ทราบว่าตนเองเป็นผู้ทรงสิทธิในทะเบียนราษฎร จึงไม่ทราบว่าจะแก้ไขปัญหาของตนเองได้อย่างไร แม้ต่อมาจะได้ทราบปัญหาและแนวทางในการแก้ปัญหาแล้ว แต่ก็ยังไม่สามารถเข้าสู่สิทธิได้เนื่องจากไม่กล้าดำเนินการเอง เพราะขาดความมั่นใจและเกรงกลัวเจ้าหน้าที่ เป็นต้น

ในทางกลับกันเราพบว่ามีคนต่างด้าวจำนวนไม่น้อยไม่มีสิทธิในทะเบียนราษฎร แต่ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎร  เราพบว่าปัญหานี้มีปัจจัยสนับสนุนหลายประการ ทั้งจากตัวคนต่างด้าวเองที่ต้องการเข้าสู่สิทธิทั้งที่ตนเองไม่มีสิทธิ หรือบางกรณีเราพบว่าคนต่างด้าวนั้นมีสิทธิแล้ว แต่ต้องการเข้าสู่สิทธิที่ดีกว่า ซึ่งส่งผลให้เกิดปัญหาการประพฤติทุจริตของเจ้าหน้าที่ตามมาอีกด้วย       

ปัญหาประการที่สอง : การรวบรวมพยานหลักฐานในการเตรียมคำร้อง หลังจากผ่านขั้นตอนการพิสูจน์ความเป็นผู้ทรงสิทธิแล้วจะเข้าสู่กระบวนการเตรียมคำร้องเพื่อเข้าสู่สิทธิในทะเบียนราษฎร ในขั้นตอนนี้เองเราพบว่ามีเจ้าของปัญหาจำนวนหนึ่งไม่ทราบว่าตนเองจะต้องเตรียมพยานหลักฐานอะไรบ้าง ไม่เข้าใจว่าพยานเอกสารแต่ละชิ้นมีความสำคัญอย่างไร ไม่เข้าใจว่าทำไมจึงต้องนำสืบพยานบุคคล และไม่ทราบว่าสามารถใช้รูปถ่ายเป็นพยานเอกสารได้ ความไม่รู้ไม่เข้าใจและไม่ให้ความสำคัญกับการแสวงหาพยานหลักฐานนี้เองส่งผลให้พยานหลักฐานที่นำมานั้นขาดความน่าเชื่อถือและไม่มีน้ำหนักมากเพียงพอ จนบางครั้งอาจเป็นเหตุให้การเตรียมคำร้องไม่ประสบผลสำเร็จ ดังเช่นกรณีที่ปรากฎข้อเท็จจริงว่านางสาวบูยา หวุ่ยซือกู่[2] เป็นบุคคลเกิดในประเทศไทยและไม่ได้สัญชาติไทยโดยผลของข้อ 2[3] แห่งประกาศคณะปฏิวัติที่ 337 จึงเป็นบุคคลที่มีคุณสมบัติยื่นคำขอลงรายการสัญชาติไทยตามมาตรา 23 แห่ง พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่4) พ.ศ. 2551 โดยการยื่นคำขอนี้จะต้องมีเอกสารที่รับรองว่าเกิดในประเทศไทย แต่เมื่อเธอขาดเอกสารรับรองการเกิดประกอบกับทะเบียนประวัติก็ระบุว่าเธอเกิดในประเทศพม่า  จึงทำให้เธอไม่อาจยื่นคำร้องขอลงรายการสัญชาติไทยได้ ตราบเท่าที่ยังไม่ได้แก้ไขความผิดพลาดในเอกสารดังกล่าว

ปัญหาประการที่สาม : การถูกปฏิเสธสิทธิในทะเบียนราษฎร หลังจากรวบรวมพยานหลักฐานและยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่เพื่อเข้าสู่สิทธิในทะเบียนราษฎรแล้ว เราพบว่าคนต่างด้าวจำนวนหนึ่งถูกนายทะเบียนปฏิเสธที่จะรับคำร้องโดยไม่ได้แสดงเหตุผลประกอบ หรือแสดงเหตุผลที่ไม่มีน้ำหนักมากเพียงพอ ดังเช่นกรณีซึ่งเกิดขึ้น ณ จังหวัดราชบุรี ทำให้เราพบความจริงประการหนึ่งว่านายทะเบียนปฏิเสธการปฏิบัติตามกฎหมายเพียงเพราะยังไม่มีหนังสือสั่งการจากกรมการปกครอง ซึ่งบ่งบอกถึงการให้ความสำคัญกับหนังสือสั่งการมากกว่าตัวบทกฎหมาย และหลายครั้งเราพบว่าแม้จะมีแนวปฏิบัติตามหนังสือสั่งการ แต่นายทะเบียนก็ยังไม่กล้าดำเนินการเนื่องจากไม่เข้าใจและเกรงว่าจะปฏิบัติผิดพลาดจึงปฏิเสธที่จะดำเนินการใดๆ หากให้เวลานายทะเบียนผู้ปฏิบัติงานได้ศึกษาและซักซ้อมความเข้าใจระหว่างกันเสียก่อนอาจช่วยบรรเทาปัญหานี้ได้บ้าง

ปัญหาประการที่สี่ : การเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมภายหลังถูกปฏิเสธสิทธิ ภายหลังชาวบ้านจังหวัดราชบุรี ถูกปฏิเสธสิทธิแล้วชาวบ้านส่วนหนึ่งไม่ทราบว่าตนเองจะต้องดำเนินการอย่างไรต่อไป ไม่ทราบว่าตนเองมีสิทธิอุทธรณ์คำสั่ง ในขณะที่ชาวบ้านอีกส่วนหนึ่งแม้จะทราบว่ามีสิทธิอุทธรณ์คำสั่งแต่ไม่รู้ว่าจะดำเนินการอย่างไร เพราะไม่รู้ข้อกฎหมายและไม่มีเงินไปจ้างที่ปรึกษากฎหมาย จึงยอมจำนนต่อปัญหาและเลือกใช้การนิ่งเฉย ชาวบ้านส่วนหนึ่งเห็นว่าแม้ว่าโต้แย้งชนะแต่ถ้านายทะเบียนยังคงปฏิเสธไม่ยอมดำเนินการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎร ตนก็จะเสียประโยชน์อยู่ดีเท่ากับว่าเสียเวลาไปปล่าวประโยชน์ ในขณะที่ผู้สนับสนุนเจ้าของปัญหาเองก็ไม่ได้สนับสนุนให้ชาวบ้านต่อสู้เรียกร้องสิทธิแต่กลับสนับสนุนให้ใช้วิธีการการเจรจาต่อรองกับนายทะเบียน เพราะเกรงว่าจะผิดใจกับนายทะเบียนจนเจ้าของปัญหาในกรณีอื่นๆจะได้รับผลกระทบไปด้วย

ปัญหาประการที่ห้า : ความล่าช้าภายหลังการรับคำร้อง ในขณะที่เจ้าของปัญหาส่วนหนึ่งถูกปฏิเสธสิทธิในทะเบียนราษฎรตั้งแต่ต้น แต่มีเจ้าของปัญหาส่วนหนึ่งสามารถผ่านขั้นตอนการรับคำร้องเข้ามาสู่ขั้นตอนการพิจารณาเพื่อดำเนินการตามคำร้อง ซึ่งในขั้นตอนนี้เองที่มีปัญหาความล่าช้าในการพิจารณาคำร้อง ดังเช่นกรณี ด.ช.วิษณุ แม้ว่านายทะเบียนจะรับคำร้องขอรับการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียนตามแบบคำร้อง 89 แล้ว แต่กระบวนการกำหนดเลขประจำตัวประชาชน 13 หลัก และบันทึกข้อมูลในทะเบียนประวัติ ท.ร.38ก ก็ดำเนินไปอย่างล่าช้าซึ่งส่วนหนึ่งมีสาเหตุมาจากผู้สนับสนุนเจ้าของปัญหาที่ไม่มีเวลาติดตามความคืบหน้าจากนายทะเบียน และอีกส่วนหนึ่งก็มาจากตัวเจ้าของปัญหาที่ไม่กล้าดำเนินการติดตามความคืบหน้าด้วยตนเอง เป็นต้น

ปัญหาประการที่หก : การแสวงหาพยานหลักฐานภายหลังการรับคำร้อง ในบางกรณีเราพบว่าพยานหลักฐานที่เจ้าของปัญหาเตรียมไปไม่เพียงพอที่จะยืนยันสิทธิในทะเบียนราษฎร เป็นเหตุให้นายทะเบียนต้องเรียกพยานหลักฐานเพิ่มเติม ซึ่งกฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ของเจ้าของปัญหาในการแสวงหาพยานหลักฐานมานำสืบเพื่อยืนยันข้อเท็จจริงที่กล่าวอ้าง โดยขั้นตอนนี้เป็นการเสี่ยงอย่างยิ่งต่อการใช้ดุลพินิจเรียกพยานหลักฐานเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดอันเป็นการสร้างภาระแก่เจ้าของปัญหาเกินสมควร นอกจากนี้ยังเสี่ยงต่อการสร้างพยานหลักฐานเท็จทั้งการจ้างพยานบุคคล และการทำเอกสารปลอม ดังนั้น จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่นายทะเบียนจำต้องพิจารณาพยานหลักฐานโดยใช้ความละเอียดรอบคอบเป็นพิเศษ แต่บางกรณีเรากลับพบว่านายทะเบียนกลับเป็นผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการประพฤติทุจริตโดยการอำนวยความสะดวกในการจัดหาพยานหลักฐานเท็จเสียเอง ซึ่งส่งผลให้เอกสารสิทธิที่ได้มานั้นเป็นเอกสารสิทธิที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและสามารถถูกเพิกถอนได้ทุกเมื่อ และส่งผลต่อสถานะบุคคลและสิทธิในทะเบียนราษฎรที่ได้มาซึ่งเป็นการได้มาโดยมิชอบและสามารถถูกเพิกถอนได้ทุกเมื่อเช่นเดียวกัน

ปัญหาประการที่เจ็ด : การถูกบันทึกผิดในทะเบียนราษฎร นางสาวบูยา ถือเป็นกรณีตัวอย่างหนึ่งที่ได้รับผลกระทบจากการบันทึกสถานที่เกิดผิดพลาดจากเกิดในประเทศไทยเป็นเกิดในประเทศพม่า ซึ่งส่งผลร้ายสืบเนื่องมาถึงปัจจุบันทำให้เธอไม่สามารถยื่นคำขอลงรายการสัญชาติไทยได้ตามที่กล่าวมาข้างต้น นอกจากนี้ยังบันทึกว่าเธอมี“สัญชาติอาข่า”ทั้งที่จริงแล้วเธอคือมีชาติพันธุ์อาข่าแต่“ไร้สัญชาติ” เธอบอกว่าการบันทึกที่คลาดเคลื่อนนี้เกิดขึ้นในปี พ.ศ.2534 เมื่อมีการสำรวจและจัดทำแบบพิมพ์ประวัติบุคคลบนพื้นที่สูงและด้วยความผิดพลาดในครั้งนั้นส่งผลให้เธอต้องไปแสดงตนเพื่อรับใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว และใบถิ่นที่อยู่จนถึงปัจจุบันนี้ และแม้ว่าเธอจะพยายามที่จะขอแก้ไขความผิดพลาดดังกล่าวอยู่หลายครั้ง แต่เมื่อไม่สามารถนำพยานเอกสารรับรองการเกิดตามที่นายทะเบียนเรียกร้องมาแสดงได้ประกอบกับนายทะเบียนไม่รับฟังพยานบุคคลที่นำสืบ ดังนั้นทุกวันนี้เธอจึงยังมีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวรทั้งที่ควรได้รับการลงรายการสัญชาติไทยตามมาตรา 23 แห่ง พรบ.สัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2551 ไปตั้งแต่วันที่ 28 พฤษภาคม พ.ศ. 2551 แล้ว จะเห็นได้ว่าการถูกบันทึกผิดนี้ส่งผลให้เธอไม่สามารถเข้าสู่สิทธิในทะเบียนราษฎรในฐานะคนสัญชาติไทยได้ นอกจากนี้เรายังพบว่าสาเหตุที่ทำให้มีการบันทึกคลาดเคลื่อนส่วนหนึ่งเกิดจากปัญหาในการสื่อสารระหว่างนายทะเบียนกับเจ้าของปัญหาที่นายทะเบียนไม่สามารถสื่อสารภาษาท้องถิ่นได้ และเจ้าของปัญหาเองก็ไม่เข้าใจภาษาราชการ นอกจากนี้ยังมีความเข้าใจที่สับสนเกี่ยวกับสัญชาติ และชาติพันธุ์ เราพบว่าในพื้นที่ชายแดนที่มีอาณาเขตติดต่อกับประเทศเพื่อนบ้านและมีการอพยพเข้ามาของชนชาติพันธุ์ต่างๆมักมีความสับสนในการบันทึกชาติพันธุ์(หรือเชื้อชาติ) และสัญชาติ โดยมักจะระบุชาติพันธุ์ว่าเป็นสัญชาติทั้งที่จริงแล้วคนต่างด้าวกลุ่มนี้โดยมากเป็น“คนต่างด้าวไร้สัญชาติ”

ปัญหาประการที่แปด : การได้รับเอกสารสิทธิไม่ครบ หลังจากนายทะเบียนทำการบันทึกสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรแล้วจะเข้าสู่กระบวนการออกเอกสารสิทธิเพื่อแสดงตน อันได้แก่ ทะเบียนราษฎร และบัตรประจำตัว ซึ่งเป็นไปตามสถานะบุคคลของแต่ละคน ดังเช่นกรณีนายหนุ่มแก้ว แก้วคำ[4] ซึ่งได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียนตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ.2548 ได้รับการกำหนดเลขประจำตัว 13 หลัก และได้รับการเพิ่มชื่อในท.ร.38ก แต่ยังไม่ได้รับทะเบียนประวัติ ท.ร.38ก และไม่ได้รับการถ่ายบัตรประจำตัวบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน เนื่องจากไม่ทราบว่าตนเองจะต้องได้รับเอกสารใดบ้างจึงไม่ได้เรียกร้องจากนายทะเบียน ในทางกลับกันนายทะเบียนก็ไม่ได้แจ้งให้เจ้าของปัญหาทราบว่าจะได้รับเอกสารสิทธิใดบ้าง นอกจากนี้การขาดแคลนงบประมาณก็เป็นปัจจัยหนึ่งทีนายทะเบียนนำมาเป็นข้ออ้างในการไม่ออกเอกสารสิทธิให้ เพราะเอกสารสิทธิแต่ละชิ้นล้วนมีต้นทุนในการผลิตทั้งสิ้นเมื่อสำนักทะเบียนขาดงบประมาณสนับสนุนจึงไม่สามารถแบกรับภาระค่าใช้จ่ายจำนวนนี้ได้ ทำให้ไม่สามารถออกเอกสารสิทธิให้แก่ราษฎรได้อย่างครบถ้วน

ปัญหาประการที่เก้า : การไม่ได้รับเอกสารสิทธิ ในขณะที่เจ้าของปัญหาส่วนหนึ่งได้รับเอกสารสิทธิไม่ครบเราพบว่าเจ้าของปัญหาอีกส่วนหนึ่งไม่เคยได้รับเอกสารสิทธิใดเลย ดังเช่นกรณีแรงงานต่างด้าวที่ได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติท.ร.38/1 และถ่ายบัตรประจำตัว แต่ไม่ได้รับเอกสารสิทธิดังกล่าวเนื่องจากถูกนายจ้างยึดเอกสารดังกล่าวไว้เพราะเกรงว่าแรงงานจะหนีกลับไปประเทศต้นทาง ประกอบกับตัวแรงงานต่างด้าวเองก็ไม่ได้ใส่ใจและไม่ได้ให้ความสำคัญกับการมีเอกสารสิทธิไว้ในครอบครอง เนื่องจากขาดความรู้จึงไม่ทราบว่าตนเองควรได้รับเอกสารสิทธิใดบ้างจึงปล่อยให้เลยตามเลยไป จนกระทั่งถึงคราวจำเป็นต้องเปลี่ยนงานเปลี่ยนนายจ้าง หรือต้องเดินทางออกนอกพื้นที่ หรือต้องเข้ารับบริการในโรงพยาบาลจึงได้ทราบถึงความสำคัญของเอกสารสิทธิดังกล่าว แต่กว่าจะเห็นความสำคัญก็เกือบสายเกินไปแล้ว เพราะบางครั้งแรงงานต่างด้าวต้องยอมทนกับอาการเจ็บป่วย และซื้อยาชุดทานตามอาการเนื่องจากเกรงว่าหากเดินทางไปโรงพยาบาลจะโดนตำรวจจับเพราะตนเองไม่มีเอกสารสิทธิใดๆ และที่สำคัญกลัวว่าจะถูกตำรวจจับแล้วส่งกลับประเทศต้นทางซึ่งทำให้ไม่สามารถกลับเข้ามาประกอบอาชีพในประเทศไทยได้อีก

                                      

บทสรุป

ไม่เพียงแต่คนต่างด้าวเช่น ด.ช.วิษณุ นางสาวบูยา นายหนุ่มแก้ว เท่านั้นที่ต้องเผชิญกับ 9 ปัญหาที่กล่าวมาข้างต้น เราพบว่ายังมีคนต่างด้าวส่วนหนึ่ง รวมถึงคนสัญชาติไทยที่ได้รับการบันทึกเป็นต่างด้าวยังคงเผชิยกับปัญหาดังกล่าว ดังนั้น เพื่อให้ทุกปัญหาได้รับการแก้ไขอย่างมีประสิทธิภาพจึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องอาศัยความร่วมมือจากทุกภาคส่วนของสังคม จึงใคร่ขอเชิญชวนให้ 9 ภาคส่วนของสังคม อันได้แก่ ภาควิชาการ ภาคราชการ ภาคองค์กรระหว่างประเทศ ภาคองค์กรทุน ภาคการเมือง ภาคองค์กรพัฒนาเอกชนผู้สนับสนุนเจ้าของปัญหา ภาคกระบวนการยุติธรรม ภาคสื่อมวลชน และสุดท้ายคือ เจ้าของปัญหา หันมาให้ความสำคัญและร่วมมือกันสนับสนุนให้มีกระบวนการในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวที่ชัดเจนโดยเริ่มต้นจาก 1.สืบค้นข้อเท็จจริงอันเป็นสาเหตุแห่งปัญหา 2.จำแนกกลุ่มปัญหาเพื่อกำหนดสถานะบุคคล 3.กำหนดข้อกฎหมาย นโยบายที่ใช้ในการแก้ปัญหา 4.สร้างองค์ความรู้กฎหมายต้นแบบในการจัดการปัญหา 5.ขยายองค์ความรู้นี้ไปยังเจ้าของปัญหาและผู้ให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายแก่เจ้าของปัญหา 6.ใช้กระบวนการยุติธรรมตามธรรมชาติ เช่น สื่อมวลชน 7.ใช้กระบวนการยุติธรรมตามกฎหมาย เช่น ศาล อัยการ 8.หากพบว่ามีกฎหมายและนโยบายที่ไม่สอดคล้องกันควรมีการปฏิรูปกฎหมายและนโยบายดังกล่าวให้สอดคล้องกับการแก้ไขปัญหา และที่สำคัญที่สุดคือ 9.ให้เจ้าของปัญหาเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินการแก้ไขปัญหาของตนเอง

---

[1] โปรดดูรายละเอียด เพิ่มเติมในบทที่ 5 ปัญหาในการเข้าและออกจากทะเบียนราษฎรของคนต่างด้าว กิติวรญา รัตนมณี,คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย, วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,2552 หน้า 113-129.

[2] เป็นกรณีศึกษาจริงที่ร้องเข้ามายังมูลนิธิพัฒนาชุมชนและภูเขา จังหวัดเชียงราย ซึ่งเป็นเครือข่ายการทำงานของโครงการแสวงหาองค์ความรู้ทางกฎหมายเพื่อการจัดการประชากรไทย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

[3] นางสาวบูยาไม่ได้สัญชาติไทยโดยการเกิดตามหลักดินแดน ตามมาตรา 7(3) แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 เนื่องจากมีบิดาและมารดาเป็นคนต่างด้าวผู้เข้ามาในราชอาณาจักรโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง 

[4] กรณีศึกษานี้เป็นเรื่องจริงใน พ.ศ. 2551

[อุดมพันธ์]

สวัสดีค่ะ

.ได้ความรู้มากจริง ๆค่ะ

.ขอบคุณข้อมูลดีๆค่ะ

[Archanwell]

อ่านดูแล้ว ก็น่าจะใช้ได้ เกลาภาษาอีกหน่อย

แต่น่าจะมีอ้างอิงทางทฤษฎีบ้างไหมนะ

ลองคิดดูนะคะ ดูไม่มีแนวคิดทฤษฎีกฎหมายระหว่างประเทศเลย ขอคิดดูก่อนว่า จะเติมอย่างไร