บทที่ 4 -- การสร้างองค์ความรู้ใหม่และพัฒนาองค์ความรู้เก่า (2 - I)

2.      เนื้อหาจากการจัดกิจกรรมเวทีสัมมนาวิชาการฯ

 

ความเป็นมาของแนวคิดว่าด้วย..การร่างพระราชบัญญัติคืนสัญชาติไทยแก่กลุ่มคนไทยพลัดถิ่น

โดย วีนัส สีสุข[1]

 

ที่มาของการจัดตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ.... คือ

 

1.   เพื่อเร่งรัดมาตรการของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาเรื่องสถานะให้กับคนทุกกลุ่มที่อยู่ในประเทศไทย ได้แก่ เร่งรัดมาตรการของส่วนราชการที่รับไปตามยุทธศาสตร์ฯ มติคณะรัฐมนตรีต่าง ๆ ว่าดำเนินการไปอย่างไรแล้ว มาตรการใดที่จะต้องไปกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการเพื่อให้ก้าวสู่สถานะที่ถูกต้องหรือที่สมควรตามกฎหมายสัญชาติ กฎหมายคนเข้าเมือง ก็ให้ไปพิจารณาและดำเนินการ

2.   เพื่อแก้ไขปัญหาที่เข้ามาสู่เวทีคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....   โดยเฉพาะไทยพลัดถิ่นและกลุ่มชาวมอแกน เช่น ปัญหาความเท่าเทียมกันในกระบวนการยุติธรรม จากกรณีเจ้าของพื้นที่ซึ่งมาทีหลังแต่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ชาวบ้านเคยทำมาหากินอยู่แล้ว และกรณีพื้นที่ชายฝั่งที่ชาวบ้านทำมาหากินตามอาชีพ ประเพณี วัฒนธรรมแต่ถูกจับกุมและดำเนินคดี โดยเมื่อไปถึงกระบวนการยุติธรรมก็ไม่ได้รับความเป็นธรรม ตั้งแต่ชั้นของเจ้าหน้าที่ตำรวจขึ้นไป

 

ภาระหน้าที่ของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ

 

จากเหตุต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น  ข้อมูลที่ได้รับจากพื้นที่และการลงไปสัมผัสกับเจ้าของปัญหาที่แท้จริง คณะกรรมาธิการวิสามัญฯจึงมาพิจารณากันว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นโดยเฉพาะเรื่องสถานะบุคคลควรจะแก้ในด้านใดบ้าง

·   ด้านมาตรการที่ภาครัฐจะต้องรับผิดชอบดำเนินการ เช่น ของกระทรวงมหาดไทย กรมการปกครองในเรื่องของทะเบียนราษฎรก็มีผู้ดูแลอยู่แล้ว สัญชาติ การกำหนดสถานะก็มีผู้ดูแลอยู่แล้วก็ให้เข้าไปแก้ตามแนวมาตรการและกฎหมายที่มีอยู่

 

·   พิจารณากฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบัน ว่ามาตรการตามนโยบายรัฐบาลมีข้อจำกัดหรือไม่ ทำไมภาครัฐนำไปดำเนินการแล้วยังติดปัญหา เช่น

-กฎหมายทะเบียนราษฎร

มีปัญหาเรื่องที่ประเทศไทยไปลงนามรับรองในสนธิสัญญา หรือกติการะหว่างประเทศหลาย ๆ ฉบับ ในกรณีเด็กที่เกิดในประเทศภาคี รัฐมีหน้าที่ที่จะต้องจัดให้เด็กนั้นได้รับการจดทะเบียนการเกิด มีชื่อและให้ได้สัญชาติตามความเป็นจริงของเด็ก

ก็ปรากฏว่าแม้แต่เด็กไทย และโดยเฉพาะเด็กที่เป็นบุตรของผู้ที่ไม่มีสัญชาติไทยเองก็ไม่ได้รับการแจ้งเกิดทุกราย มีการเลือกปฏิบัติสำหรับบางกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มบุตรของผู้ที่หลบหนีเข้าเมืองก็ไม่ทำการรับแจ้งการเกิดให้ ออกสูติบัตรให้ไม่ได้เนื่องจากมีเงื่อนไขตามกฎกระทรวง ซึ่งเป็นเรื่องของดุลพินิจของผู้รักษาการตามกฎหมาย คือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ดังนั้นจึงมองว่า คนกลุ่มใดบ้างที่อยู่ในประเทศไทยที่ควรจะต้องดำเนินการเกี่ยวกับทะเบียนราษฎรได้ ฉะนั้นคนต่างด้าวที่อยู่นอกจากกลุ่มที่รัฐมนตรีว่าการระบุให้ต้องทำทะเบียนราษฎรจึงติดปัญหา รับแจ้งเกิดไม่ได้ กลุ่มคนพวกนี้จะขาดหลักฐานเรื่องของเอกสารทางทะเบียนและเลขประจำตัวประชาชน 13 หลัก ซึ่งเป็นปัญหาในทางปฏิบัติ คณะกรรมาธิการวิสามัญฯจึงมองว่า เป็นประเด็นหนึ่งที่ทำให้เห็นว่าต้องแก้ไขกฎหมาย และทำอย่างไรที่จะลดการใช้ดุลพินิจของผู้มีอำนาจตามกฎหมายให้น้อยที่สุด

-กฎหมายสัญชาติ

ปัญหาที่ได้รับทราบกัน คือ กรณีของลูกพ่อไทยที่ไปเกิดในต่างประเทศ โดยแม่เป็นคนต่างด้าวแต่พ่อไม่ได้เป็นพ่อที่ชอบด้วยกฎหมาย คือไม่ได้จดทะเบียนสมรสปรากฏว่าเด็กไม่ได้สัญชาติไทยตามหลักกฎหมายสัญชาติในปัจจุบัน โดยติดเงื่อนไขตรงที่คำพิพากษาของศาลฎีกาหลาย ๆ ฉบับไปวางมาตรฐานไว้ว่า คำว่า “บิดา” ตาม พระราชบัญญัติ สัญชาติ หมายถึงบิดาที่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนั้นจึงไม่ได้สัญชาติ เพราะไม่มีหลักดินแดน เป็นต้น จึงต้องหาช่องทางในการแก้ไข 

และกรณีของบุตรของผู้ที่ไม่มีสัญชาติไทย ที่เกิดในประเทศไทยเขียนไว้ในกฎหมายว่า “ให้ถือว่าเป็นผู้ที่เข้าเมืองโดยมิชอบด้วยกฎหมาย”ความปรากฏในมาตรา 7ทวิ วรรค 3 ก็เป็นเหตุที่ไม่เป็นธรรมที่จะต้องแก้ไขโดยกฎหมาย

สรุปว่ามีกฎหมายอยู่สองฉบับคือ กฎหมายสัญชาติและกฎหมายทะเบียนราษฎรที่ต้องแก้ไขในหลายประเด็นเพื่อให้การกำหนดสถานะ หรือการทำให้คนในประเทศไทยมีสถานะที่ถูกต้องตามกฎหมายสามารถที่จะขับเคลื่อนหรือสามารถเดินไปได้

 

·       กรณีคนไทยพลัดถิ่น

นอกจากนี้ได้มีข้อเสนอจากหลาย ๆ ทาง ต่อกรณีคนไทยพลัดถิ่นที่มีปัญหาสถานะ โดยแบ่งเป็นสองกลุ่มใหญ่ ๆ คือ

(1)   ไทยพลัดถิ่นที่เข้ามาทางเกาะกงจังหวัดตราด

(2)   ไทยพลัดถิ่นที่เข้ามาจากพม่า คือมะริต ทวาย ตะนาวศรี ที่เข้ามาทางประจวบคีรีขันธ์ และชุมพร

 

แนวทางแก้ไขปัญหาที่ผ่านมาของไทยพลัดถิ่น

 

1.      มติคณะรัฐมนตรี

ให้แนวทางในการแก้ไขปัญหาโดยแต่ละกลุ่มจะแตกต่างกันไปเป็นมติคณะรัฐมนตรีเฉพาะกลุ่ม เช่น กลุ่มเกาะกงเมื่อมีปัญหาขึ้นมาก็มีการเสนอเพื่อหาทางแก้ไขไว้ก่อน โดยไม่ได้มองในภาพรวมว่ายังมีกลุ่มอื่นอีกหรือไม่ ต่อมามีปัญหาเรื่องไทยพลัดถิ่นทางระนอง ชุมพร ประจวบฯ และตาก ก็มีมติคณะรัฐมนตรีขึ้นมาอีก ฉะนั้นมติสองมติก็จะมีความแตกต่างกันและที่สำคัญที่สุดก็คือแนวทางถ้ามองผิวเผินแล้วเหมือนว่าจะขับเคลื่อนไปในทิศทางเดียวกัน ก็คือถ้าเป็นคนไทยพลัดถิ่นที่เข้ามาให้ได้สัญชาติไทยโดยการแปลง แต่ถ้าแยกไปเป็นเรื่องของเกาะกงมีต่ออีกว่า ถ้าเป็นบุตรของคนไทยพลัดถิ่นจากเกาะกงที่ได้รับการแปลงซึ่งเกิดในประเทศไทยให้ได้สัญชาติไทยตามตามมาตรา 7ทวิ โดยผู้ที่ให้คือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ในขณะที่เป็นไทยพลัดถิ่นพื้นที่ตาก ชุมพร ระนอง และประจวบฯกลับไม่มีมติเรื่องนี้โดยลูกหลานก็ต้องแปลงสัญชาติ

2.      ยุทธศาสตร์ฯเมื่อ 18 มกราคม 2548  

ได้ปรับเอาชนกลุ่มน้อยทุกกลุ่มที่อยู่ในประเทศไทยให้เดินไปในหลักเกณฑ์และวิธีการเดียวกัน แต่ถึงแม้จะมียุทธศาสตร์ฯแล้วก็ตาม แต่ขับเคลื่อนไปช้า เนื่องจากหลักเกณฑ์ที่จะต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบในการที่จะให้สถานะของแต่ละกลุ่มนั้นยังไม่เสร็จ 

โดยกรณีของไทยพลัดถิ่นอยู่ในมาตรา 22 ร่างพ.ร.บ.สัญชาติที่กรรมาธิการฯยกร่างไว้

 

กรณีคนที่ได้รับผลกระทบจาก ปว.337

 

อีกกลุ่มซึ่งเป็นปัญหาหลักและมีปริมาณเจ้าของปัญหามากกว่าไทยพลัดถิ่น ณ เวลานี้ก็คือ คนที่เกิดในประเทศไทยแต่ไปโดนผลของ ป.ว. 337 ซึ่งมีผลให้คนที่เกิดในประเทศไทยไม่ได้สัญชาติไทย ถูกถอนและไม่ได้สัญชาติไทยรวมถึงบุตรหลานของบุคคลเหล่านั้นด้วย เป็นอีกปัญหาหนึ่งที่ต้องนำมาแก้ไข โดยการแก้ปัญหา ป.ว. 337 จะอยู่ในมาตรา 21 ร่างพ.ร.บ.สัญชาติที่กรรมาธิการฯยกร่างไว้

 

ร่างกฎหมายเรื่องไทยพลัดถิ่นตามมาตรา 22 ในชั้นกรรมาธิการฯ

 

หลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้คือ

(1)   คนที่จะได้คืนสัญชาติไทย ต้องเป็นผู้สืบสันดานจากบุพการีเชื้อสายไทย

(2)  ต้องเป็นผู้ที่อาศัยอยู่จริงในประเทศไทย คือจะต้องมีหลักการพิสูจน์ในเรื่องสิทธิอาศัย หรือการอาศัยอยู่จริงในประเทศไทย โดยวางหลักเกณฑ์ไว้ว่าดูจากหลักฐานทะเบียนราษฎร เพราะผู้ที่เข้ามาตั้งแต่ 9 มีนาคม 2519 หรือหลัง ก็มีการสำรวจทำทะเบียนประวัติและกำหนดเลขประจำตัว 13 หลักให้แล้ว คือเป็นองค์ประกอบที่เขียนแล้วสามารถจะทำได้

(3)  ต้องเป็นผู้ที่มีความประสงค์จะขอกลับคืนสัญชาติไทย หมายความว่าต้องมีการเสนอตัว ต้องยื่นคำขอเพื่อขอกลับคืนสัญชาติไทย

การพิสูจน์

การพิสูจน์ว่าเป็นผู้สืบสันดานจากบุพการีที่เชื้อสายไทย ได้วางหลักในการพิสูจน์บุคคลเอาไว้ ตามร่างโดยมองหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลัก ๆ คือ กระทรวงมหาดไทย ให้ไปกำหนดหลักเกณฑ์การพิสูจน์และประกาศออกมา หลักเกณฑ์ได้วางไว้ในร่างว่า “มหาดไทยจะกำหนดหลักเกณฑ์ได้นั้น จะต้องมีองค์กรเข้าไปร่วมด้วย”

ซึ่งองค์กรนั้นมองถึงคณะกรรมการที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายสัญชาติ เพราะเดิมคิดว่าคณะกรรมการตามมาตรา 25 ของร่างจะมีตัวแทนของภาคผู้ทรงคุณวุฒิเข้าไปพอสมควร

การอนุญาต

เมื่อเปลี่ยนแปลงหลักการแล้ว การอนุญาตก็ให้เป็นไปโดยผลของกฎหมาย โดยผู้ที่จะใช้อำนาจก็คือผู้ที่รักษาการตามพระราชบัญญัติ สั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาต แต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยนั้น เนื่องจากที่ผ่านมาบางท่านไม่ใช้อำนาจในเรื่องของการลงคำสั่งให้สัญชาติหรือไม่ให้สัญชาติกับใคร ด้วยความกังวลในเรื่องนี้จึงต้องเขียนไว้ในตัวร่างว่า “รัฐมนตรีว่าการ ต้องสั่งตามความเห็นของคณะกรรมการกลั่นกรองตามมาตรา 25”

 

ข้อเสนอแนะจากภาคประชาสังคม

 

โดยมีข้อเสนอแนะให้เพิ่มเติมว่า ถ้าร่างตัวนี้ผ่านและประกาศใช้แล้ว กรณีไทยพลัดถิ่นที่ได้กลับคืนสัญชาติไทยให้หมายความรวมถึงคนที่ได้สัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติไปแล้วด้วย

 

การนำเสนอร่างกฎหมายต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

 

เนื่องจากการแก้ไขปัญหาเรื่องสถานะโดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับสัญชาติมีหลายประเด็นมาก  คณะกรรมาธิการวิสามัญฯจึงมองว่าระหว่างมาตรา 21 กับมาตรา 22 ตรงไหนจะมีปัญหามากกว่า น่าจะไปได้มากกว่าและเป็นการแก้ปัญหาให้กลุ่มคนจำนวนมากกว่ากัน  เพื่อไม่ให้มีปัญหาในการเสนอให้ สนช. รับร่างในวาระแรก จึงขอเอามาตรา 22 ของไทยพลัดถิ่นออกมาก่อนแล้วจะไปเสนอกันในชั้นการตั้งกรรมาธิการพิจารณา

แต่ประเด็นที่แฝงว่าอยากจะเอาขึ้นมาในชั้นกรรมาธิการเกิดปัญหาในทางเทคนิค และช่วงที่ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาจึงไม่ได้ขอยกเว้นข้อบังคับไว้ ฉะนั้นคณะกรรมาธิการในการพิจารณาจึงต้องพิจารณาในหลักการที่ สนช. รับไว้ในวาระที่หนึ่งเท่านั้น

แต่อย่างไรก็ตามทางคณะกรรมาธิการก็ได้มีความกังวลเกี่ยวกับเรื่องนี้มาก และได้มีการพูดกันมากในผู้ใหญ่หลาย ๆ ท่าน และทาง สมช.ก็ยอมรับในเรื่องนี้แล้วว่าควรจะต้องเปลี่ยนแนวทางในการให้สถานะกับคนไทยพลัดถิ่น จากที่มีมติว่าให้แปลง ควรจะต้องให้มีการคืนสัญชาติไทย โดยวิธีการที่จะดำเนินการได้ในขณะนั้นก็คือการตั้งข้อสังเกตไปให้กับสนช.  โดยสนช.ได้รับข้อสังเกตในวาระสอง วาระสาม และเพื่อส่งให้ คณะรัฐมนตรีดำเนินการต่อ ได้แก่

(1)   ตามยุทธศาสตร์ที่ให้แปลงสัญชาติแก่คนไทยพลัดถิ่นไม่เหมาะสม ควรจะให้สัญชาติไทยกลับคืนโดยผลของกฎหมาย

(2)   เร่งให้รัฐบาลเร่งรัดเรื่องนโยบายและยุทธศาสตร์ การแก้ไขสถานะของผู้อพยพเชื้อสายไทยให้เป็นรูปธรรมโดยเร็วที่สุด

จากนี้จึงเป็นหน้าที่ของทางรัฐบาลที่จะต้องนำรื่องนี้ขึ้นมาศึกษาและดำเนินการ ทางออกในการที่จะยกร่างพระราชบัญญัติเพื่อคืนสัญชาติก็จะเห็นเป็นรูปเป็นร่าง

---

[1] หัวหน้าฝ่ายการทะเบียนราษฎรและสัญชาติกรมการปกครอง กระทรวงหาดไทย อดีตเลขานุการคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....