ปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจเลือกนโยบาย (2)
ปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจเลือกนโยบาย
การศึกษาปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจเลือกนโยบาย (Factors Affecting Policy Decision-Making) จะทำให้ผู้ศึกษาเข้าใจถึงบทบาทและอิทธิพลของปัจจัยต่างๆ ที่มีผลต่อการตัดสินใจเลือกนโยบายของผู้นำประเทศ หรือผู้นำองค์การต่างๆ ได้อย่างชัดเจนว่าในสถานการณ์ต่างๆ ทำไมผู้ตัดสินใจนโยบายจึงเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำอะไร เพราะสาเหตุอะไร การศึกษาการตัดสินใจนโยบายอาจศึกษาได้จากกระบวนการตัดสินใจของปัจเจกบุคคลและของกลุ่มบุคคลซึ่งอาจจะเป็นกลุ่มการเมืองหรือกลุ่มผลประโยชน์ก็ได้ อาทิเช่น การตัดสินใจของปัจเจกบุคคลในฐานะผู้มีสิทธิทางการเมืองในการลงประชามติต่อประเด็นนโยบายสำคัญของรัฐบาล หรือการลงประชามติให้ความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญ เป็นต้น ส่วนกระบวนการตัดสินใจของกลุ่มผลประโยชน์ขึ้นอยู่กับลักษณะของกลุ่มผลประโยชน์ว่ามีเป้าหมายอย่างไร อาทิเช่น กลุ่มสหภาพแรงงานอาจมีบทบาทในการผลักดันการตัดสินใจของรัฐบาลเกี่ยวกับนโยบายสวัสดิการสังคม เป็นต้น
สำหรับผู้นำประเทศหรือผู้นำองค์การที่มีอำนาจในการตัดสินใจนโยบายนั้น การพิจารณาตัดสินใจอาจขึ้นอยู่กับการคาดหมายว่านโยบายดังกล่าวจะเป็นที่ยอมรับของสาธารณชนหรือต่อสมาชิกในเขตเลือกตั้งหรือไม่ ในขณะที่เหตุผลที่แท้จริงของการตัดสินใจอาจจะไม่มีการแถลงให้ปรากฏ
อย่างไรก็ตาม ปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจเลือกนโยบาย อาจพิจารณาได้ดังนี้ (Anderson, 1994: 127-136)
1. ค่านิยม (Values) ในการพิจารณาพลังทางการเมืองและสังคมทางด้านกว้างที่มีต่อการตัดสินใจนโยบาย นักวิเคราะห์นโยบายอาจมีแนวโน้มที่จะมองข้ามเรื่องค่านิยม (values) มาตรฐาน (standards) หรือความพอใจส่วนตน (preferences) ของผู้ตัดสินใจ ซึ่งประเด็นเหล่านี้เป็นประเด็นที่มีความละเอียดอ่อนและอาจเป็นการยากที่จะศึกษาให้เข้าใจชัดเจน ทั้งนี้เพราะเรื่องค่านิยมของผู้ตัดสินใจนโยบายเป็นผลมาจากกระบวนการหล่อหลอมทั้งทางสังคมและการเมือง (social and political socialization) ซึ่งมีผลต่อความเชื่อและค่านิยมของผู้ตัดสินใจนโยบาย (Devos and Hippler, 1969: 323-324) ทั้งทางตรงและทางอ้อม และเป็นการยากมากที่จะแยก (isolate) การตัดสินใจนโยบายของผู้นำออกจากค่านิยมส่วนตัวโดยเด็ดขาด
นักวิเคราะห์จะต้องทำความเข้าใจให้ชัดเจนว่า ผู้ตัดสินใจมิได้มีลักษณะเหมือน “ดินสำหรับปั้น” ที่ผู้ใดจะปั้นให้เป็นแบบพิมพ์อย่างไรก็ได้ เพราะโดยความเป็นจริงค่านิยมของผู้ตัดสินใจมีความสำคัญต่อการแสดงบทบาทของเขามาก โดยเฉพาะบทบาทในการเลือกตัดสินใจนโยบายตามค่านิยมของตน การกระทำดังกล่าวบางครั้งอาจทำให้ผู้กำหนดนโยบายตัดสินใจที่จะอนุญาตให้จัดตั้งบ่อนคาสิโนได้ถูกต้องตามกฎหมาย เพราะผู้นำมีค่านิยมว่าการเล่นการพนันมิใช่เป็นเรื่องเลวร้าย แต่คนทั่วไปในสังคมอาจจะมีค่านิยมต่างกัน โดยเฉพาะกลุ่มที่มีค่านิยมตรงกัน ข้ามอาจจะวิเคราะห์โจมตีว่าเป็นการตัดสินใจที่ส่งเสริมการแพร่ระบาดของอบายมุข เป็นต้น
ลักษณะของค่านิยมที่มีผลต่อการตัดสินใจนโยบายอาจจำแนกได้หลายประการ ดังนี้
ประการแรก ค่านิยมขององค์การ (organizational values) โดยทั่วไป ผู้ตัดสินใจนโยบายโดยเฉพาะข้าราชการอาจได้รับอิทธิพลจากค่านิยมขององค์การ กล่าวคือ องค์การบริหารทั้งหลายอาจใช้อิทธิพลทั้งโดยการให้รางวัล (rewards) และการแซงชั่น (sanctions) เพื่อชักนำให้สมาชิกยอมรับและปฏิบัติตามค่านิยมขององค์การ ทั้งนี้เพื่อจุดมุ่งหมายต่อความอยู่รอดขององค์การ หรือเพื่อการขยายโครงการขององค์การ หรือเพื่อการเพิ่มงบประมาณ หรือเพื่อการรักษาอำนาจและอภิสิทธิ์ขององค์การ รวมทั้งการเพิ่มสมรรถนะในการต่อสู้แบ่งปันระหว่างหน่วยราชการที่มีภารกิจคาบเกี่ยวกัน อาทิเช่น การต่อสู้แข่งขันระหว่างการสื่อสารแห่งประเทศไทย และองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย โดยมีจุดมุ่งหมายที่จะปกป้องหรือขยายกิจกรรมของตน เป็นต้น ซึ่งในกรณีเช่นนี้ค่านิยมขององค์การจะมีผลต่อการตัดสินใจนโยบายขององค์การเป็นอย่างยิ่ง
การสร้างค่านิยมขององค์การในหลายๆ ลักษณะอาทิเช่น ค่านิยมในเรื่องการทำงานอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ค่านิยมในการทำงานเป็นทีม ค่านิยมในการสร้างสรรค์และนวัตกรรม และค่านิยมในการเป็นองค์การชั้นนำของสังคม เป็นต้น ลักษณะค่านิยมขององค์การดังกล่าวข้างต้น จะส่งผลต่อการตัดสินใจนโยบายขององค์การค่อนข้างสูง หากผู้นำองค์การตัดสินใจนโยบายใดที่ตรงกันข้ามกับค่านิยมขององค์การดังกล่าว อาจก่อให้เกิดการต่อต้านจากพนักงานในองค์การอย่างกว้างขวาง และหากผู้นำไม่มีสรรถนะในการปรับเปลี่ยนอาจส่งผลกระทบให้ผู้นำต้องพ้นจากตำแหน่งไปในที่สุด
ประการที่สอง ค่านิยมด้านวิชาชีพ (professional values) อาจกล่าวได้ว่านักวิชาชีพทุกกลุ่ม อาทิเช่น กลุ่มวิชาชีพแพทย์ วิศวกรรม สถาปัตยกรรม การธนาคาร และกฎหมาย เป็นต้น พยายามจะสร้างค่านิยมเพื่อเป็นเอกลักษณ์หรือบรรทัดฐานสำหรับกลุ่มวิชาชีพของตน ซึ่งจะมีบทบาทอย่างสำคัญต่อการตัดสินใจปัญหานโยบายที่เกี่ยวข้องกับวิชาชีพของตน กลุ่มวิชาชีพเหล่านี้อาจเรียกร้องให้รัฐบาลบัญญัติกฎหมายเพื่อรับรองบทบาทและสิทธิของกลุ่มวิชาชีพตน อาจจะมีผลต่อการควบคุมสมาชิก การกำหนดจรรยาบรรณของสมาชิก และการถอดถอนสมาชิกที่ฝ่าฝืนระเบียบของกลุ่ม เป็นต้น ในหลายกรณีกลุ่มวิชาชีพอาจมีค่านิยมที่ต่างกัน ทำให้มีลักษณะของความขัดแย้งหรือแข่งขันกันในการผลักดันการตัดสินใจของรัฐบาล อาทิเช่น กลุ่มอนุรักษ์ธรรมชาติและกลุ่มพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ ซึ่งมีค่านิยมของกลุ่มที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง จะปรากฏลักษณะของความขัดแย้งและการต่อสู้ในการผลักดันการตัดสินใจของรัฐบาลให้สอดคล้องกับค่านิยมของกลุ่มตนอยู่เสมอ
ประการที่สาม ค่านิยมส่วนบุคคล (personal values) เนื่องจากโดยธรรมชาติแล้วบุคคลย่อมมีค่านิยมเฉพาะของตนทั้งสิ้น ดังนั้นการตัดสินใจนโยบายของผู้นำ จึงมักเกี่ยวข้องกับค่านิยมส่วนตนของผู้นำเสนอ อาทิเช่น ผู้นำที่มีค่านิยมแบบเสรีนิยม (liberal) จะไม่เห็นด้วยกับนโยบายการแบ่งแยกสีผิวหรือเชื้อชาติในสังคม แต่จะสนับสนุนนโยบายการส่งเสริมความเสมอภาคในสังคมและนโยบายประกันสังคม เป็นต้น หรือในกรณีที่ผู้นำประเทศประกาศว่า “ข้าพเจ้าจะไม่เป็นผู้นำคนแรกของชาติที่จะนำประเทศไปสู่ความพ่ายแพ้สงคราม” เป็นการแสดงออกถึงการตัดสินใจที่ใช้ค่านิยมส่วนตนอย่างชัดเจน เพราะไม่ต้องการให้ประวัติศาสตร์บันทึกความน่าอัปยศของตน เรื่องค่านิยมส่วนตนของผู้ตัดสินใจนโยบาย อาจเกี่ยวข้องกับเรื่องผลประโยชน์ส่วนตนอยู่ด้วย โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากทฤษฎีการเลือกอย่างมีเหตุผล (rational-choice theory) ซึ่งมุ่งผลประโยชน์ส่วนตนอย่างชัดเจน (Downs, 1957) อาทิเช่น การตัดสินใจเลือกสถานที่ตั้งสำนักงานขององค์การราชการ ผู้นำอาจตัดสินใจเลือกโดยคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนตนมากกว่าเหตุผลอื่น ซึ่งกรณีเช่นนี้จะแสดงให้เห็นถึงอิทธิพลส่วนบุคคลที่มีต่อการตัดสินใจของผู้นำองค์การอย่างชัดเจน
ประการที่สี่ ค่านิยมด้านนโยบาย (policy values) ค่านิยมด้านนโยบายเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่มีบทบาทสำคัญต่อการตัดสินใจเลือกนโยบายของผู้นำ แม้ว่าผู้ตัดสินใจอาจจะได้รับอิทธิพลจากค่านิยมขององค์การ ค่านิยมด้านวิชาชีพ หรือค่านิยมส่วนบุคคลก็ตาม แต่ในขณะเดียวกันผู้ตัดสินใจอาจต้องคำนึงถึงการรับรู้ผลประโยชน์ของสาธารณชน หรือมีความเชื่อว่าอะไรคือสิ่งที่เหมาะสมและจำเป็น หรือเป็นนโยบายที่ถูกต้อง ฝ่ายนิติบัญญัติอาจออกเสียงสนับสนุนฝ่ายกฎหมายสิทธิมนุษยชน เพราะเขาเชื่อว่าเป็นความถูกต้องด้านศีลธรรม และการมีโอกาสที่เท่าเทียมกันของประชาชนเป็นเป้าประสงค์ที่พึงปรารถนาของนโยบาย มิเช่นนั้นการออกเสียงคัดค้านอาจทำให้ได้รับความเสียหายทางการเมือง การตัดสินคดีของศาลโดยเฉพาะคำตัดสินใจของศาลฎีกา เป็นสิ่งสะท้อนเรื่องค่านิยมของนโยบายได้อย่างชัดเจน
ประการสุดท้าย ค่านิยมด้านอุดมการณ์ (ideological values) ในการตัดสินใจนโยบายจำนวนไม่น้อยที่ผู้นำได้รับอิทธิพลจากอุดมการณ์ทางการเมืองของตน ผู้นำที่เชื่อมั่นในอุดมการณ์คอมมิวนิสต์จะพยายามผลักดันนโยบายทุกอย่างให้เป็นไปตามแนวความคิดของมาร์กซิสต์ ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ส่วนผู้นำที่มีอุดมการณ์แบบอำนาจนิยมก็จะตัดสินใจนโยบายที่จำกัดการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนอย่างเข้มงวด เพราะถือว่าการแสดงออกในการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน โดยเฉพาะการชุมชนเรียกร้องทำให้สังคมขาดวินัย และเต็มไปด้วยความสับสนวุ่นวาย สำหรับผู้นำที่มีค่านิยมเกี่ยวกับอุดมการณ์แบบประชาธิปไตย จะเห็นคุณค่าในการประกาศใช้นโยบายที่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนอย่างกว้างขวาง และถือว่าการตัดสินใจนโยบายของรัฐบาลจะต้องสอดคล้องกับความต้องการของประชาชน เพราะประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย
2. ความสัมพันธ์กับพรรคการเมือง (Political-Party Affiliation) ความจงรักภักดีต่อพรรคการเมืองของนักการเมืองแต่ละพรรค มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจนโยบายของนักการเมืองเหล่านี้ ในฐานะสมาชิกรัฐสภา การที่สมาชิกรัฐสภาจะออกเสียงสนับสนุนร่างกฎหมายของพรรคที่เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาหรือไม่ ย่อมขึ้นอยู่กับความจงรักภักดีของสมาชิกรัฐสภาที่มีต่อพรรคของตน และขึ้นอยู่กับกฎระเบียบของพรรคที่ควบคุมวินัยของสมาชิกพรรคด้วย ในการกระทำดังกล่าวของสมาชิกรัฐสภา แม้ว่าจะเป็นการยากที่จะแยกเรื่องความจงรักภักดีต่อพรรคออกจากเรื่องอิทธิพลของผู้นำพรรค และอุดมการณ์ของแต่ละคน แต่ความสัมพันธ์กับพรรคการเมืองก็ยังเป็นปัจจัยในการทำนายพฤติกรรมของสมาชิกรัฐสภาได้เป็นอย่างดีว่าสมาชิกของพรรคจะออกเสียงลงมติอย่างไรในรัฐสภาในประเด็นต่างๆ ที่พรรคกำหนดแนวทางไว้
การที่นักวิเคราะห์นโยบายรู้ว่านักการเมืองสังกัดพรรคใด และจุดยืนของพรรคในประเด็นนโยบายต่างๆ เป็นอย่างไร จะทำให้สามารถทำนายได้อย่างถูกต้องว่าการออกเสียงลงมติของสมาชิกรัฐสภาจะเป็นอย่างไร ถ้าพรรคการเมืองไม่เข้มแข็งและไม่มีวินัย ก็จะไม่มีผลต่อการตัดสินใจของสมาชิก
อย่างไรก็ตาม รูปแบบของระบอบการเมือง ก็มีผลต่อการแสดงบทบาทของสมาชิกรัฐสภา เช่นกัน กล่าวคือ การปกครองระบอบประชาธิปไตยในรูปแบบแบ่งแยกอำนาจ (separation of power) ดังที่ใช้อยู่ในประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งมีการแบ่งอำนาจกันอย่างชัดเจนระหว่างฝ่ายบริหาร (the executive) และฝ่ายนิติบัญญัติ (the legislature) ภายใต้รูปแบบนี้พรรคการเมืองจะไม่เข้มงวดในเรื่องของวินัยพรรค สมาชิกของพรรคซึ่งมี 2 พรรคใหญ่ คือ พรรครีพับลิกัน และพรรคเดโมแครท มีอิสระที่จะออกเสียงลงมติตามความคิดเห็นของตน โดยอาจจะออกเสียงตามมติของพรรค หรือออกเสียงตรงกันข้ามกับมติของพรรคก็ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของสมาชิกพรรค แต่ถ้าหากผู้นำพรรคสามารถจูงใจให้สมาชิกพรรคเห็นคล้อยตามกับแนวทางของพรรค สมาชิกของพรรคที่มีความผูกพันกับพรรคสูงก็จะตัดสินใจออกเสียงสนับสนุนนโยบายตามมติของพรรค ดังนั้น รูปแบบแบ่งแยกอำนาจจะแสดงให้เห็นถึงความสำคัญของสมาชิกพรรคที่มีความจงรักภักดีต่อพรรคเป็นอย่างมาก เพราะถ้าสมาชิกของพรรคไม่มีความผูกพันหรือจงรักภักดีต่อพรรค สมาชิกพรรคสามารถออกเสียงลงมติได้โดยอิสระ โดยพรรคไม่มีอำนาจที่จะลงโทษสมาชิกที่ออกเสียงลงมติในรัฐสภาตรงกันข้ามกับมติพรรค (Burns et al, 1993; Schmidt et al, 1985)
ส่วนรูปแบบควบอำนาจ (fusion of power) ในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งฝ่ายบริหารทำทั้งหน้าที่บริหาร และทำหน้าที่นิติบัญญัติพร้อมๆ กัน โดยทั่วไปภายใต้รูปแบบนี้ระบบพรรคการเมืองจะมีกฎระเบียบในการควบคุม กำกับพฤติกรรมของสมาชิกพรรคอย่างเข้มงวด เพราะการใช้สิทธิออกเสียงของสมาชิกพรรคในสภาผู้แทนราษฎรมีผลต่อความอยู่รอดของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายรัฐบาล ดังนั้น มติของพรรคจึงเป็นสิ่งที่สมาชิกของพรรคจะต้องปฏิบัติตาม หากสมาชิกพรรคไม่ปฏิบัติตามมติพรรคอาจเกิดปัญหาได้ดังที่ปรากฏในบางประเทศที่ใช้รูปแบบนี้ พรรคอาจมีอำนาจในการพิจารณาถอดถอนสมาชิกภาพของนักการเมืองที่ฝ่าฝืนมติพรรคออกจากพรรคได้ และอาจมีผลให้หมดสมาชิกภาพของสภาผู้แทนราษฎรไปด้วย ในกรณีนี้จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่าการตัดสินใจของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในประเด็นนโยบายต่างๆ จึงขึ้นอยู่กับอิทธิพลของพรรคที่จะกำหนดทิศทางในการตัดสินใจของสมาชิกของพรรคอย่างชัดเจน ซึ่งหมายความว่าไม่ว่าสมาชิกพรรคจะมีความจงรักภักดีต่อพรรคหรือไม่ หรือจะมีความคิดแตกต่างจากพรรคอย่างไร แต่จะต้องปฏิบัติตามมติของพรรคเสมอ มิฉะนั้นอาจเป็นอันตรายต่ออนาคตทางการเมืองของตน (Norton, 1994)
ดังนั้น จึงกล่าวโดยสรุปได้ว่าความสัมพันธ์กับพรรคการเมืองของนักการเมืองจะมีลักษณะอย่างไรย่อมขึ้นกับรูปแบบของระบอบการเมืองด้วย แต่ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบใด โดยส่วนใหญ่พรรคการเมืองจะมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของสมาชิกพรรคต่อประเด็นนโยบายต่างๆ อย่างสำคัญ ดังนั้นนโยบายของพรรคการเมืองที่สำคัญจึงมีผลต่อการตัดสินใจนโยบายสาธารณะเป็นอย่างยิ่ง
3. ผลประโยชน์ของเขตเลือกตั้ง (Constituency Interest) ในการตัดสินใจนโยบายของนักการเมืองนั้น นอกจากอิทธิพลของพรรคการเมืองแล้ว ปัจจัยที่มีอิทธิพลอย่างสำคัญอีกประการหนึ่งคือ ผลประโยชน์ของประชาชนในเขตเลือกตั้งของนักการเมือง โดยทั่วไปจะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า ถ้าปรากฏความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ของพรรคและผลประโยชน์ของเขตเลือกตั้ง อาจบอกได้อย่างชัดเจนว่านักการเมืองจะเลือกตัดสินใจตามผลประโยชน์ของประชาชนในเขตเลือกตั้งของตน ทั้งนี้เพราะประชาชนในเขตเลือกตั้งมีอำนาจที่จะกำหนดอนาคตของนักการเมืองในเขตเลือกตั้งของตนโดยตรง กล่าวคือ ในการเลือกตั้งทั่วไปประชาชนในเขตเลือกตั้งจะเลือกหรือไม่เลือกให้นักการเมืองเข้าไปเป็นสมาชิกรัฐสภาอีกก็ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความพอใจของประชาชนในเขตเลือกตั้งเป็นสำคัญ ดังนั้นนักการเมืองจึงต้องทำหน้าที่ในการดูแลผลประโยชน์ของประชาชนในเขตเลือกตั้งอย่างใกล้ชิด หากมีนโยบายใดที่เป็นความต้องการของประชาชนในเขตเลือกตั้งของตน ย่อมเป็นหน้าที่ของนักการเมืองที่จะต้องพยายามผลักดันให้ประชาชนในเขตเลือกตั้งของตนได้รับประโยชน์หรือในกรณีที่มีนโยบายใดที่จะทำให้ประชาชนในเขตเลือกตั้งของตนเสียประโยชน์ ก็เป็นหน้าที่ของนักการเมืองที่จะต้องพยายามคัดค้านหรือขอแก้ไขมิให้ประชาชนในเขตเลือกตั้งของตนได้รับความเสียหาย นอกจากกรณีหรือประเด็นนโยบายที่ไม่เกี่ยวข้องโดยตรงกับผลประโยชน์ของประชาชนในเขตเลือกตั้งของตน (Wahlke et al., 1962) นักการเมืองอาจตัดสินใจภายใต้อิทธิพลหรือเงื่อนไขอื่นๆ ทางการเมืองที่ตนกำลังเผชิญอยู่ อาทิเช่น อาจตัดสินใจตามค่านิยมของตน หรือตามคำแนะนำของผู้นำพรรคหรือกรรมการบริหารพรรค หรือผู้สนับสนุนทางการเงินของตน
นอกจากนี้ ข้าราชการในเขตพื้นที่ปฏิบัติงานต่างๆ อาจจะทำหน้าที่เป็นตัวแทนของเขตที่ตนรับผิดชอบ โดยอาจจะทำงานเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับกลุ่มผลประโยชน์ในพื้นที่ และอาจได้รับอิทธิพลจากความคิดของกลุ่มผลประโยชน์เหล่านั้นในการก่อรูปนโยบาย ซึ่งจะมีผลต่อการนำเสนอทางเลือกนโยบายที่รับผิดชอบด้วยเช่นกัน
4. มติมหาชน (Public Opinion) ในทางรัฐศาสตร์อาจกล่าวได้ว่ามติมหาชนมีบทบาทสำคัญต่อกระบวนการตัดสินใจทางการเมืองไม่น้อย ด้วยความสำคัญดังกล่าว นักรัฐศาสตร์จึงได้อุทิศเวลาในความพยายามที่จะศึกษาการก่อรูปของมติมหาชน เนื้อหาและประเด็นที่มหาชนเห็นพ้องร่วมกัน และการเปลี่ยนแปลงมติมหาชนต่อประเด็นนโยบายสำคัญต่างๆ ของประเทศ สิ่งที่นักรัฐศาสตร์และนักวิเคราะห์นโยบายสนใจก็คือ การตัดสินใจเลือกนโยบายของผู้นำได้รับอิทธิพลหรือการกำหนดจากมติมหาชนมากน้อยเพียงใด มติมหาชนที่บทบาทที่เป็นเงื่อนไขในการตัดสินใจนโยบายของผู้กำหนดนโยบายมากน้อยเพียงใด อย่างไรก็ตาม การพูดถึงความเที่ยงตรงของมติมหาชน เป็นงานที่ไม่ง่ายเหมือนกับการเดินทางไปบูชาสิ่งศักดิ์สิทธิ์ (Key, 1961:14)
ในเรื่องของการตัดสินใจนโยบายนั้น ปรากฏว่าในหลายกรณีที่มติมหาชนได้แสดงให้เห็นถึงอิทธิพลที่มีต่อการกำหนดนโยบายสาธารณะอย่างชัดเจน อาทิเช่น การที่พื้นที่ป่าไม้ของประเทศไทยถูกทำลายเสียหายอย่างรวดเร็ว จนกระทั่งเหลือพื้นที่ป่าไม้ทั้งประเทศประมาณร้อยละ 25 เท่านั้น สภาพดังกล่าวได้ก่อให้เกิดกระแสเรียกร้องอย่างกว้างขวางต่อรัฐบาล เพื่อให้รัฐบาลเร่งรัดมาตรการการป้องกันพื้นที่ป่าไม้มิให้ถูกทำลายมากไปกว่าที่เป็นอยู่ จนกระทั่งรัฐบาลตัดสินใจกำหนดนโยบายยกเลิกการทำป่าไม้ทั่วประเทศ หรือการเรียกร้องของประชาชนให้รัฐสภาผ่านร่างรัฐธรรมนูญฉบับ ส.ส.ร. เพื่อเร่งรัดการปฏิรูปการเมืองให้ปรากฏเป็นจริง ก็เข้าลักษณะของมติมหาชนที่มีผลต่อการตัดสินใจนโยบายสำคัญของรัฐสภา เป็นต้น
กล่าวโดยสรุป ผู้ตัดสินใจนโยบายจะต้องให้ความสนใจต่อมติมหาชนในการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ส่วนใหญ่ของคนทั้งประเทศ ถึงแม้ว่าความสัมพันธ์ระหว่างมติมหาชนและการกำหนดนโยบายเป็นรูปแบบที่จะระบุให้ชัดเจนได้ยาก แต่เป็นเรื่องที่ผู้กำหนดนโยบายไม่สามารถจะมองข้ามมติมหาชนไปได้ง่ายๆ โดยไม่ให้ความสนใจแต่อย่างใด เพราะอาจจะก่อให้เกิดอันตรายต่ออนาคตทางการเมืองของผู้ตัดสินใจนโยบายอย่างคาดไม่ถึงก็ได้
5. ประโยชน์ของสาธารณชน (Public Interest) ภารกิจของรัฐบาลที่กล่าวอ้างกันอยู่เสมอคือ การให้บริการหรือการส่งเสริมประโยชน์ของสาธารณชน ดังจะเห็นได้จากกฎหมายจำนวนมากที่มีเนื้อหาสาระสำคัญกำหนดให้หน่วยงานราชการปฏิบัติการเพื่อผลประโยชน์ของสาธารณชน
ถ้าหากถามประชาชนส่วนใหญ่ว่า นโยบายสาธารณะควรจะมุ่งผลประโยชน์ของสาธารณชนหรือของเอกชน คำตอบที่ได้จะชัดเจนว่าต้องมุ่งเพื่อประโยชน์สาธารณชน ดังนั้น ประโยชน์ของสาธารณชนจึงเป็นเป้าประสงค์ที่สำคัญประการหนึ่งของนโยบายสาธารณะ ซึ่ง Charles Anderson (1979:718) กล่าวว่า ผู้กำหนดนโยบายไม่สามารถจะอ้างความชอบธรรมในข้อเสนอแนะของตนได้ว่าเป็นการกระทำเพื่อให้ตนและพรรคพวกร่ำรวยขึ้น ซึ่งในทางการเมืองถือว่าการกล่าวเช่นนั้นเป็นคำกล่าวที่ปราศจากความชอบธรรมทางการเมือง เพราะความชอบธรรมทางการเมืองคือการกระทำเพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน
ในหลายกรณีอาจพบความยากลำบากในการให้นิยามเกี่ยวกับผลประโยชน์สาธารณชนกล่าวคือจะหมายความว่า ผลประโยชน์ของสาธารณะคือผลประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ใช่หรือไม่ ถ้าเป็นจริงเราจะบอกได้อย่างไรว่าคนส่วนใหญ่ต้องการอะไร หรือหมายถึงผลประโยชน์ของผู้บริโภคซึ่งเป็นคนกลุ่มใหญ่ของประเทศ ซึ่งประเด็นนี้เป็นประเด็นที่นักวิเคราะห์นโยบายจะต้องพยายามแสวงหาเหตุผลเพื่อสนับสนุนการอธิบายเกี่ยวกับประโยชน์ของสาธารณชนให้ชัดเจนมากที่สุดเท่าที่จะทำได้
นักวิเคราะห์นโยบายและนักรัฐศาสตร์อาจจะกล่าวว่าเป็นไปไม่ได้ที่จะหานิยามของวัตถุประสงค์ของแนวความคิดเกี่ยวกับประโยชน์ของสาธารณชนให้เป็นที่ยอมรับกันเป็นสากล โดยเฉพาะนิยามที่มีเนื้อหาสาระชัดเจน (Schubert, 1960) แต่บางคนอาจจะกล่าวว่าอะไรก็ตามที่เป็นผลมาจากการต่อสู้ทางการเมืองเกี่ยวกับประเด็นนโยบายคือ ผลประโยชน์สาธารณะ ถ้าคนทุกคนและทุกกลุ่มมีโอกาสเท่าเทียมกันในการต่อสู้ ซึ่งความจริงไม่เป็นเช่นนั้น (Anderson, 1994:135)
การพิจารณาลักษณะของผลประโยชน์สาธารณะ อาจจำแนกได้ 3 ประการคือ (Redford, 1957:ch.5)
ประการแรก พิจารณาจากนโยบายในแต่ละด้านว่ามีความขัดแย้งระหว่างกลุ่มผลประโยชน์มากหรือไม่ ในบางกรณีอาจพิจารณาจากผลประโยชน์โดยตรงของกลุ่มผลประโยชน์แต่ละกลุ่ม ซึ่งเป็นที่ยอมรับ คือ ผลประโยชน์สาธารณะ
ประการที่สอง แนวทางที่เกี่ยวข้องกับการแบ่งสรรผลประโยชน์อย่างกว้างขวางและต่อเนื่อง ลักษณะเช่นนี้เรียกว่าผลประโยชน์สาธารณะ อาทิเช่น ประเด็นนโยบายเกี่ยวกับสันติภาพการศึกษาที่ดีกว่า การทำให้อากาศบริสุทธิ์ การหลีกเลี่ยงภาวะเงินเฟ้อที่รุนแรง และการควบคุมระบบจราจรที่ดี ซึ่งประเด็นเหล่านี้จะแสดงให้เห็นถึงความต้องการของสาธารณชนอย่างชัดเจน เช่น ในเมืองใหญ่ผลประโยชน์สาธารณะที่ปรากฏชัดคือ การมีระบบควบคุมการจราจรที่มีประสิทธิภาพเป็นระบบที่ส่งเสริมความปลอดภัย ความเป็นระเบียบ ความสะดวกของผู้ใช้ยานยนต์ และความสะดวกของผู้เดินทางเท้า เป็นต้น อย่างไรก็ตามในประเด็นนโยบายต่างๆ อาจมีทางเลือกอื่นๆ มากกว่าหนึ่งทางเลือกที่อาจจะเป็นประโยชน์ต่อสาธารณชน็นนโยบายเกี่ยวกับสันติภาพการศึกษาที่ดีกว่า การทำให้อากาศบริสุทธิ์ การหลีกเลี่ยงภาวะเงิน
ประการที่สาม พิจารณาจากความต้องการขององค์การและระเบียบวิธีปฏิบัติการจะเป็นตัวแทนการสร้างประโยชน์ที่สมดุล หรือเพื่อการแก้ไขปัญหา เพื่อที่จะมีผลต่อการประนีประนอมต่อการก่อรูปนโยบาย และการนำนโยบายไปปฏิบัติให้ประสบผลสำเร็จ จุดเน้นในประเด็นนี้จะมุ่งที่กระบวนการมากกว่าเนื้อหาของนโยบาย
กล่าวโดยสรุป ประโยชน์สาธารณชน เป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่ผู้ตัดสินใจนโยบายที่ดีจะต้องตระหนักอยู่เสมอ เพราะการตัดสินใจนโยบายที่สอดคล้องกับประโยชน์ของสาธารณชน จะส่งผลให้ผู้ตัดสินใจได้รับความนิยมจากประชาชน ซึ่งจะมีผลต่ออนาคตทางการเมืองของผู้ตัดสินใจนโยบายอย่างสำคัญ
อ้างอิงจาก..
หนังสือนโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ
2546.นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ.ศาสตราจารย์ดร.สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ พิมพ์ครั้งที่ 10 (ธันวาคม 2546) สำนักพิมพ์เสมาธรรม กรุงเทพมหานคร
ความเห็น (1)
นโยบาบสาธารณะที่ดี เป็นสิ่งที่ควรนำาใช้