รูปแบบของการตัดสินใจนโยบาย (3)

  รูปแบบของการตัดสินใจนโยบาย

                การตัดสินใจนโยบายอาจมีรูปแบบของการตัดสินใจ (Styles of Decision-Making) หลายรูปแบบแตกต่างกันไป ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับลักษณะของประเด็นนโยบาย กลุ่มการเมืองที่เกี่ยวข้องและสถานการณ์ทางการเมืองที่ปรากฏอยู่ในขณะนั้น แต่โดยส่วนใหญ่อาจกล่าวได้ว่า การตัดสินใจนโยบายกระทำโดยรัฐบาลหรือพรรคร่วมรัฐบาลเป็นหลัก ซึ่งหมายความว่าจะต้องได้รับการสนับสนุนจากเสียงข้างมาก (majorities) ในรัฐสภา หรือในบางกรณีถึงแม้ว่าจะไม่จำเป็นที่จะต้องได้รับการสนับสนุนจากเสียงข้างมากอย่างเป็นทางการ อาทิเช่น อำนาจในการตัดสินใจโดยตรงของผู้นำรัฐบาล แต่เพื่อให้การนำนโยบายไปปฏิบัติบรรลุผล ก็จำเป็นที่จะต้องได้รับการสนับสนุนจากเสียงข้างมาก ดังที่ Richard E.Neustadt (1966:55-63) ให้ทัศนะว่า ความเป็นจริงครึ่งหนึ่งที่ได้จากการสังเกตการณ์ตัดสินใจของประธานาธิบดีแห่งสหรัฐอเมริกา พบว่าประธานาธิบดีพยายามที่จะชักจูงรัฐมนตรี สมาชิกสภาคองเกรส หรือสมาชิกวุฒิสภาให้คล้อยตามข้อเสนอของประธานาธิบดี เพื่อให้การติดสินใจของประธานาธิบดีได้รับการสนับสนุนอย่างเพียงพอ

                ในบางกรณีผู้นำประเทศอาจจะแสดงให้ผู้สนับสนุนเห็นว่าตนเห็นด้วยโดยส่วนตัวแต่ไม่แน่ใจว่ารัฐบาลจะเห็นด้วยหรือเปล่า (Hilsman, 1971:1) ทั้งนี้เพื่อสร้างความรู้สึกเห็นใจหรือเข้าใจต่อจิตใจของผู้สนับสนุนเพื่อป้องกันมิให้ผู้สนับสนุนเปลี่ยนไปเป็นฝ่ายปรปักษ์

                รูปแบบการตัดสินใจนโยบาย อาจพิจารณาได้จากลักษณะดังต่อไปนี้

                1.  การต่อรอง (Bargaining) ในกระบวนการตัดสินใจ การต่อรองเป็นกระบวนการทางการเมืองที่สำคัญ ซึ่งบุคคลตั้งแต่ 2 คนขึ้นไป ซึ่งอยู่ในตำแหน่งที่มีอำนาจ ทำการเจรจาเพื่อปรับเป้าหมายที่ไม่สอดคล้องกันให้เป็นที่ยอมรับร่วมกัน ทั้งนี้เพื่อให้เกิดการยอมรับในการนำนโยบายไปปฏิบัติ กล่าวโดยสรุป การต่อรองหมายรวมถึง การเจรจาต่อรอง (negotiation) การให้และการรับ (give-and-take) และการประนีประนอม (compromise)

                การต่อรองอาจกระทำโดยเปิดเผย (explicit) หรือบอกเป็นนัย (implicit) ถ้าเป็นการกระทำโดยเปิดเผย หัวหน้ากลุ่มหรือผู้บริหารจะกล่าวถึงข้อตกลง (agreement) อย่างชัดเจนเพื่อป้องกันความเข้าใจที่ผิดพลาด อย่างไรก็ตาม มีการต่อรองบ่อยครั้งที่มิได้กระทำอย่างชัดเจนและตรงไปตรงมา ทำให้ข้อตกลงมีลักษณะคลุมเครือ ในกรณีเช่นนี้มักใช้วลีประเภท “การสนับสนุนในอนาคต” (future support) หรือ “มีแนวโน้มที่จะเห็นด้วย” (favorable disposition) หรือ “ความร่วมมือในอนาคต” (future cooperation) เป็นต้น

                โดยทั่วไปการต่อรองอาจจำแนกได้ 3 ประการ คือ

                ประการแรก  การต่อรองทางลับ (logrolling) เป็นวิธีการต่อรองเพื่อขอรับการสนับสนุนจากผู้ที่เพิกเฉย หรือมีความสนใจเพียงเล็กน้อยต่อประเด็นนโยบายของผู้เสนอ ซึ่งโดยปกติจะเป็นการแลกเปลี่ยนการสนับสนุนซึ่งกันและกัน และไม่เป็นที่เปิดเผยชัดแจ้ง (implicit) หรือเป็นการกระทำในทางลับ (Froman, 1962:56-57)

                ประการที่สอง  การให้รางวัล (side payment) เป็นการต่อรองที่มีข้อตกลงว่าจะให้รางวัล (rewards) แก่ผู้ให้การสนับสนุน (prospective supporters) ที่มิได้เกี่ยวข้องโดยตรงกับการตัดสินใจ แต่อาจมีบทบาทในการผลักดันให้ผู้ตัดสินใจเห็นคล้อยตาม อาทิเช่น การให้งบประมาณสนับสนุนพิเศษแก่กลุ่มผลประโยชน์ที่มีบทบาทในการสนับสนุนผู้ตัดสินใจนโยบาย และเป็นกลุ่มที่ผู้ตัดสินใจนโยบายให้ความเกรงใจ หรือให้ความสำคัญ เป็นต้น

                ประการที่สาม  การประนีประนอม (compromise) เป็นการต่อรองอย่างเปิดเผย โดยเน้นที่เรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะ (single issue) และเกี่ยวข้องกับคำถามว่า “มากกว่าหรือน้อยกว่า” หรือการได้ครึ่งหนึ่งดีกว่าไม่ได้อะไรเลย การประนีประนอมจะก่อให้เกิดการปรับเปลี่ยนความแตกต่าง โดยยกเลิกข้อแตกต่างบางประการเพื่อให้ได้มาซึ่งข้อตกลง ซึ่งตรงกันข้ามกับการต่อรองทางลับที่ไม่มีการเปลี่ยนแปลงข้อเสนอนโยบายแต่อย่างใด

                2. การโน้มน้าว (Persuasion) คือความพยายามที่จะทำให้กลุ่มการเมืองอื่นเชื่อมั่นในความถูกต้องต่อข้อเสนอนโยบายของตน หรือเชื่อมั่นในฐานะตำแหน่งของตนที่จะเป็นเสมือนหลักประกันต่อผู้สนับสนุน และทำให้ผู้สนับสนุนยอมรับ (adopt) ข้อเสนอด้วยความเต็มใจ ซึ่งตรงกันข้ามกับการต่อรอง (bargaining) เพราะการโน้มน้าวเป็นการแสวงหาการสนับสนุนโดยปราศจากการปรับเปลี่ยนข้อเสนอของตน ทั้งนี้โดยใช้ข้อเท็จจริง ข้อมูลประจักษ์และเหตุผลเป็นเครื่องมือในการเจรจา

                อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จของการโน้มน้าว นอกจากจะขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริง ข้อมูลประจักษ์ และเหตุผลต่างๆ แล้ว ยังขึ้นอยู่กับศิลป์ (art) ภาวะผู้นำ (leadership) รวมทั้งความน่าเชื่อถือของผู้เจรจาโน้มน้าวอีกด้วย ดังนั้น การโน้มน้าวจึงมิใช่เป็นสิ่งที่จะกระทำให้สำเร็จได้โดยง่าย แต่เป็นรูปแบบที่เกิดขึ้นเสมอในกระบวนการทางการเมือง เพื่อแสวงหาการสนับสนุนการตัดสินใจนโยบายให้ประสบความสำเร็จ

                3. คำสั่ง (Command) เป็นลักษณะของการแสวงหาการสนับสนุนประการหนึ่ง คำสั่งเกี่ยวข้องกับความสัมพันธ์ตามลำดับชั้น (hierarchy) ระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา คำสั่งเป็นการแสดงถึงการใช้อำนาจของผู้ที่มีตำแหน่งสูงกว่า เพื่อตัดสินใจในเรื่องต่างๆ ที่มีผลต่อผู้ใต้บังคับบัญชา โดยอาจใช้การให้รางวัลและการลงโทษเป็นเครื่องมือในการสั่งการให้ได้ผล เพื่อให้ผู้รับคำสั่งตัดสินใจตามที่ตนต้องการ อาทิเช่น การที่หัวหน้าพรรคการเมืองสั่งให้สมาชิกพรรคสนับสนุนการตัดสินใจของตนโดยมีเงื่อนไขว่าจะให้การสนับสนุนในการดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือให้การสนับสนุนด้านการเงินในการสมัครรับเลือกตั้งคราวต่อไป หรือการที่นายกรัฐมนตรี สั่งการให้รัฐมนตรีสนับสนุนการตัดสินใจนโยบายของตน หากรัฐมนตรีคนใดไม่ปฏิบัติตาม นายกรัฐมนตรีอาจขู่ว่าจะปลดออกจากตำแหน่ง เป็นต้น ดังนั้นการใช้คำสั่งจึงเป็นรูปแบบสำคัญรูปแบบหนึ่งของการตัดสินใจนโยบาย

                ในการปฏิบัติ บ่อยครั้งที่การตัดสินใจนโยบายใช้ทั้งการต่อรอง การโน้มน้าว และคำสั่ง แม้ว่าหัวหน้าจะมีอำนาจหน้าที่ในการตัดสินใจ แต่อาจต้องต่อรองกับลูกน้อง โดยยอมปรับเปลี่ยนดัดแปลงข้อเสนอบางประการหรือยอมรับคำแนะนำบางประการ เพื่อให้ได้รับการสนับสนุนอย่างแข็งขันมากขึ้น (Neustadt, 1980)

                กล่าวโดยสรุป โดยทั่วไปการต่อรองเป็นรูปแบบการตัดสินใจที่สามัญที่สุดในกระบวนการตัดสินใจนโยบายของรัฐบาล ส่วนการโน้มน้าวและการใช้คำสั่ง เป็นเพียงส่วนประกอบเท่านั้น ซึ่งจะเห็นได้อย่างชัดเจนจากกระบวนการตัดสินใจในรัฐสภา การต่อรองสอดคล้องกับแนวความคิดที่ว่า “เพื่อสิ่งที่เหมาะสมกว่าสำหรับสังคม การตัดสินใจนโยบายควรจะสอดคล้องกับค่านิยมของคนส่วนใหญ่ และเป็นระบบที่สะท้อนให้เห็นถึงบูรณาการของการใช้อำนาจในการสร้างความเป็นเอกภาพของสังคม” (Nimmo and Ungs, 1969: 367)

อ้างอิงจาก..

หนังสือนโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ

                   2546.นโยบายสาธารณะ: แนวความคิด การวิเคราะห์และกระบวนการ.ศาสตราจารย์ดร.สมบัติ ธำรงธัญวงศ์ พิมพ์ครั้งที่ 10 (ธันวาคม 2546) สำนักพิมพ์เสมาธรรม กรุงเทพมหานคร