การถอดบทเรียนจากอดีตจนถึงปัจจุบัน ๑๐ ประการจากการทำวิจัยการปรากฏตัวของคนไร้รัฐไร้สัญชาติมา ๑๐ กว่าปีแล้วล่ะ

รายงานผลการวิจัยการปรากฏตัวของคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย 

: ข้อสรุปการถอดบทเรียนจากอดีตจนถึงปัจจุบัน

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร

เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๕๖

https://www.facebook.com/note.php?saved&&note_id=10151811761933834

ผู้วิจัยมีข้อสรุปหลายประการหากจะถอดบทเรียนเกี่ยวกับการวิจัยเรื่องการปรากฏตัวของคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย กล่าวคือ

ในประการแรก กระบวนการวิจัยร่วมกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับประเด็นที่วิจัยเป็นเรื่องที่จำเป็นอย่างยิ่ง หากจะถอดบทเรียนจากประวัติศาสตร์ความคิดของผู้วิจัย ใน พ.ศ.๒๕๓๒ ผู้วิจัยเริ่มต้นงานคิดเรื่องการจัดสรรเอกชนระหว่างประเทศขึ้นก่อน ด้วยว่าเป็นผู้รับผิดชอบการสอนวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล[1] แม้จะรู้จักคำว่า “คนไร้รัฐ (Stateless)” จากตำรากฎหมายระหว่างประเทศ แต่ก็ไม่อาจเชื่อมโยงว่า คนต่างด้าวที่กำลังศึกษา กล่าวคือ คนถือบัตรคนญวนอพยพ ก็คือ คนไร้สัญชาติที่มีรัฐไทยเป็นเจ้าของตัวบุคคล และจุดที่กระตุ้นความสนใจในเรื่องคนไร้สัญชาติอย่างยิ่ง ก็เมื่อได้รับมอบหมายจาก รศ.สุดา วิศุรตพิชญ์  ให้ทำงานฎีกาวิเคราะห์เกี่ยวกับสัญชาติไทยของบุคคลธรรมดา และแรงกระตุ้นนี้นำไปสู่ข้อสรุปเกี่ยวกับการจัดการประชากรไทยโดยกฎหมายสัญชาติไทยหลายฉบับ[2] โดยเฉพาะงานวิจัยที่ได้ทำอย่างแลกเปลี่ยนเรียนรู้กับสภาความมั่นคงแห่งชาติและกรมการปกครอง ตลอดจนหน่วยงานอื่นๆ ที่ดูแลบุคคลบนพื้นทีสูงซึ่งประสบปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติในช่วงเวลานั้น[3] 

ในประการที่สอง งานวิจัยชุดนี้ของผู้เขียนชี้ให้ทราบว่า ประเทศไทยมีภูมิปัญญาที่งดงามในการจัดการประชากร ซึ่งเป็นการผสมผสานระหว่างแนวคิดของโลกตะวันตกและตะวันออกอย่างลงตัวและเหมาะสม เพียงแต่การไม่สนใจเรียนรู้ในภูมิปัญญานี้ในยุคหลังของประชาสังคมที่นำมาซึ่งปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติ  งานวิจัยค้นพบอย่างชัดเจนว่า รัฐไทยสมัยใหม่ซึ่งเริ่มปรากฏตัวขึ้นในปลายสมัยรัชกาลที่ ๕  เริ่มต้นนับหนึ่งในการจัดทำระบบทะเบียนราษฎรของรัฐไทยสมัยใหม่ เพื่อที่จะบอกว่า มนุษย์ผู้ใดเป็น “คนในบังคับ (Subject) ของรัฐไทย”[4]  เราอาจเชื่อได้ว่า  รัฐไทยน่าจะประสบผลสำเร็จที่จะประกาศใช้บทกฎหมายทั่วไปว่าด้วยการทะเบียนราษฎรเพื่อสำรวจและทำทะเบียนบุคคลให้แก่มนุษย์ที่อาศัยในสังคมไทยใน พ.ศ.๒๔๙๙ ทั้งนี้ โดยการปรากฏตัวของ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙[5] ซึ่งมนุษย์ที่ถูกบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยนั้นมีทั้งที่ถูกบันทึกว่า เป็น “คนสัญชาติไทย” และเป็น “คนต่างด้าว”[6] ดังนั้น โดยระบบคิดทางนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ในประเทศไทย เรื่องคนไร้รัฐไร้สัญชาติอาจจัดการได้ แต่ที่จัดการไม่ได้นั้น เกิดจาก “คน” ที่มีหน้าที่ดูแลกลไกในการจัดการประชากรอาจไม่มีความรู้หรือความเชื่อดังที่เริ่มต้นทำงานในปลายสมัยรัชกาลที่ ๕ กล่าวคือ ไม่มีความรู้หรือความเชื่อในภูมิปัญญาไทยว่าด้วยการจัดการประชากรที่เรามีอย่างยาวนานนั่นเอง

ด้วยงานวิจัยเกี่ยวกับบุคคลบนพื้นที่สูงที่ผู้วิจัยศึกษาตั้งแต่ช่วง พ.ศ.๒๕๓๙ เป็นต้นมา ผู้วิจัยพบว่า สังคมไทยเข้าใจผิดว่า ราษฎรไทยหมายถึงคนสัญชาติไทยเท่านั้น และสังคมไทยแยกความแตกต่างระหว่าง “คนไร้รัฐ” และ “คนไร้สัญชาติ” ไม่ออก  แต่ในปัจจุบัน สถานการณ์ด้านความคิดที่สับสนนี้ได้ลดลง แต่ก็มีเหล่านักคิดนักปฏิบัติที่ยังเกาะติดกับวิธีคิดแบบนิติศาสตร์ตะวันตกที่ไม่รู้จักปัญหาคนไร้สถานะตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรอีกแล้ว เนื่องจากมนุษย์ทุกคนย่อมถูกบันทึกในทะเบียนบุคคลของรัฐอย่างไม่มีเงื่อนไข

ในประการที่สาม  งานวิจัยควรให้ความสำคัญต่อ “งานพัฒนาและสร้างองค์ความรู้ในการจัดการปัญหา” ผู้เขียนถอดบทเรียนและสรุปได้ว่า การวิจัยในยุคนี้ไม่ค่อยจะจำกัดตัวบนการวิจัยทางเอกสารหรือโจทย์วิจัยที่ไม่วางบนเรื่องจริงของมนุษย์ในสังคม เพราะงานวิจัยที่จบลงโดยไม่มีคุณประโยชน์ต่อชีวิตจริงเลย ย่อมสิ้นเปลืองทรัพยากรโลก

ในประการที่สี่  งานวิจัยควรให้ความสำคัญต่อ “การสร้างประชาคมวิจัย”  เพื่อเป็นกลไกการวิจัยและการพัฒนาองค์ความรู้ที่สังคมยอมรับได้ซึ่งความเป็นไปได้ ก็คือ สมาชิกของประชาคมนี้จะต้องประกอบไปด้วยคนจากทุกภาคส่วนของสังคม  ซึ่งผลลัพธ์ของการทักทอเครือข่ายคนทำงานเพื่อคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติจึงเริ่มต้นด้วยโครงการวิจัยการปรากฏตัวของคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติฯ นี้เอง

ในประการที่ห้า  หากเป็นงานวิจัยด้านนิติศาสตร์ งานวิจัยควรให้ความสำคัญต่อ การสำรวจกฎหมาย แนวนโยบาย และวิธีปฏิบัติราชการที่เกี่ยวข้อง และเป็นการวิจัยอย่างรอบด้านเพื่อที่จะพัฒนาหรือปฏิวัติปฏิรูประบบกฎหมายและนโนยายให้ตอบสนองความต้องการของสังคม ด้วยงานวิจัยเกี่ยวกับคนไร้รัฐไร้สัญชาติเป็นงานที่มีมุมมองด้านนิติศาสตร์เป็นมุมมองหลักอย่างปฏิเสธมิได้ เรื่องนี้สร้างความด้อยโอกาสทางกฎหมาย แม้คนไร้รัฐไร้สัญชาติอาจจะไม่ด้อยโอกาสทางข้อเท็จจริง ดังนั้น การศึกษากฎหมายนโยบายแบบยอมรับ แม้จะพบว่า กฎหมายและนโยบายนั้นสร้างความไม่เป็นธรรมต่อสังคม จึงเป็นท่าทีที่ไม่เหมาะสมของนักวิจัย  หัวใจสำคัญของงานวิจัยทางนิติศาสตร์จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะตอบคำถาม ๓ คำถามหลัก กล่าวคือ (๑)  กฎหมายและนโยบายในเรื่องคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติที่ผูกพันประเทศไทยคืออะไร ? ซึ่งเป็นคำถามในเชิงนิติศาสตร์เชิงกฎเกณฑ์ (Normative Legal Science or Legal Science Proper) นั้นเอง (๒) คนในลักษณะใดจึงจะประสบความไร้รัฐความไร้สัญชาติ ? ตลอดจนผลของการตกเป็นคนไร้รัฐไร้สัญชาติคืออะไร ? ซึ่งเป็นคำถามในเชิงนิติศาสตร์เชิงข้อเท็จจริง (Legal Science of Fact) นั้นเอง และ (๓) กฎหมายและนโยบายที่ใช้ต่อคนไร้รัฐคนไร้สัญชาตินั้นมีความยุติธรรมและเป็นธรรมหรือไม่ ซึ่งเป็นคำถามในเชิงนิติศาสตร์เชิงคุณค่า (Legal Science of Value) นั้นเอง เราตระหนักได้ว่า แม้คนในประชาคมวิจัยฯ จะมีใจและความรู้ แต่หากเราไม่ทราบว่า อะไรคือสาเหตุของปัญหา ? เราก็ไม่อาจนำกฎหมายและนโยบายไปแก้ไขส่วนใดของปัญหา หรือหากเราไม่ทราบว่า กฎหมายและนโยบายเป็นตัวสร้างปัญหา เราก็อาจจะเอากฎหมายและนโยบายที่มีปัญหาไปสร้างทุกขภาวะแก่สังคมมากขึ้นไปอีก การเชี่ยวชาญและรอบรู้ในกฎหมายที่เกี่ยวข้องจึงเป็นสิ่งที่นักวิจัยจะต้องทำให้ได้ และที่สำคัญในวินาทีสุดท้าย ก็คือ การชี้ว่า ปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาตินั้นเกิดจากความผิดพลาดของอะไร ? ระบบกฎหมาย ? นโยบาย ? หรือคนที่บังคับใช้กฎหมายหรือนโยบาย ?

ในประการที่หก  ปัจจัยสำเร็จของงานวิจัยในโครงการวิจัยการปรากฏตัวของคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติฯ  ก็คือ การให้ความสำคัญต่อการสร้างความเข้มแข็งของชุมชนในประเทศไทยที่มีคนไร้สัญชาติและคนไร้รัฐ  เราคงตระหนักได้ว่า แม้จะมีประชาคมวิจัยที่เข้มแข็ง และแม้จะเชี่ยวชาญในกฎหมายและนโยบายที่เกี่ยวข้อง แต่หากเราหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติไม่พบ งานวิจัยเพื่อพัฒนาก็จะไม่มีประโยชน์อันใด การลงจากหอคอยงาช้างเพื่อตรวจสอบข้อเท็จจริงในสังคม จึงเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเราคงสร้างสรรค์กฎหมายและนโยบายที่ดีไม่ได้ หากเราไม่อาจทดสอบประสิทธิผลของกฎหมายและนโยบายได้ การค้นพบชุมชนคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติ ก็คือ การค้นพบ “ห้องทดลองทางสังคม” และเมื่อการทดลองทางสังคมได้เกิดขึ้น สูตรสำเร็จในการจัดการปัญหาย่อมเกิดขึ้นเช่นกัน

ในประการที่เจ็ด  องค์ความรู้จากการวิจัยเพื่อสร้างเรื่องราวความสำเร็จในการจัดการปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติน่าจะมาจากองค์ความรู้ ๓ ประการที่ทักทอได้จากงานวิจัยที่ทำมาเกือบ ๘ ปี  กล่าวคือ  (๑)  องค์ความรู้ในการสำรวจและพัฒนาชุมชนที่มีคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติ (๒) องค์ความรู้ในการสำรวจและพัฒนากฎหมายและแนวนโยบาย และ (๓) องค์ความรู้ในการสร้างและพัฒนาองค์ความรู้ งาน ๓ ธรรมชาติที่ต้องทำพร้อมกันและผสมผสานกันจนเป็นเนื้อเดียว ต้องการความรู้ความเชี่ยวชาญใน ๓ ด้านด้วยกัน

ในประการที่แปด  สิ่งต้องเน้นในส่วนที่เกี่ยวกับองค์ความรู้ในการสร้างและพัฒนาองค์ความรู้เกี่ยวกับคนไร้รัฐไร้สัญชาติในสังคมไทย ก็คือ  องค์ความรู้นี้มี ๒  ประเภทย่อย กล่าวคือ (๑) องค์ความรู้ในการจัดการปัญหา และ (๒) องค์ความรู้ในการจัดการคนทำงานเพื่อเจ้าของปัญหา เราพบว่า มีนักกฎหมายจำนวนมากที่เข้าใจแม่นยำกฎหมายสัญชาติ อันเป็นองค์ความรู้หนึ่งที่ใช้จัดการปัญหาความไร้รัฐความไร้สัญชาติ แต่นักกฎหมายดังกล่าวนี้ไม่อาจทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่รักษาการตามกฎหมายสัญชาติรวมถึงภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องยอมรับที่จะบังคับใช้กฎหมายนี้เพื่อแก้ไขปัญหาจริงในสังคมได้ หาก ๒ องค์ความรู้นี้ไปด้วยกัน การแก้ไขปัญหาที่ว่า ยาก ก็ยังสำเร็จได้ แต่หาก ๒ องค์ความรู้นี้ไม่ไปด้วยกัน  การแก้ไขปัญหาที่ว่า ง่าย ก็ยังไม่อาจสำเร็จได้

ในประการที่เก้า  เพื่อสร้างชุดองค์ความรู้เพื่อจัดการปัญหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติ ผู้วิจัยตระหนักในความจำเป็นที่จะแม่นยำในศาสตร์ที่เกี่ยวข้องอย่างน้อย ๓ ศาสตร์ กล่าวคือ (๑) นิติศาสตร์ (๒) รัฐศาสตร์ (๓) มานุษยวิทยา และความสำเร็จที่จะใช้ศาสตร์ที่หลากหลายอย่างผสมผสานได้อย่างเหมาะสม   เราจึงต้องวิจัยเพื่อให้บรรลุที่จะพัฒนา “ชุดความรู้สำเร็จรูป” สำหรับการทำงานเพื่อแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในประเทศไทย เราค้นพบ know - how หลายประการจากงานวิจัยเกือบ ๑๐ ปีของเรา[7] 

ในประการที่สิบ  เพื่อผลักดันองค์ความรู้สู่การจัดการปัญหา การเผยแพร่ผลงานการวิจัยจึงต้องทำอย่างสม่ำเสมอ พื้นที่การทำงาน อาจจะเป็น พื้นที่สื่อ หรือที่ประชุมของรัฐสภา หน่วยงานราชการ หรือองค์กรอิสระ  งานวิจัยจึงไม่ควรมีผลการวิจัยในรูปของกระดาษปีกเดียวที่เรียกว่า “รายงานการวิจัย” และไม่ควรจะมีรายงานการวิจัยแค่หนเดียวหลังจากการศึกษาในแต่ละปี หรือแม้หกเดือน ผลการวิจัยควรถูกสื่อสารต่อสังคมในทุกครั้งที่มีปัญหาและการจัดการปัญหาของคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ทั้งนี้ เพราะการสื่อสารสาธารณะของการวิจัย ก็คือ กระบวนการเรียนรู้ที่งานวิจัยมีร่วมกับสังคม และสร้างพลังความรู้ให้เป็นพลังที่มีผลจริงในการสร้างสุขให้ก่คนไร้รัฐไร้สัญชาติเจ้าของปัญหา

งานวิจัยของเรายังไม่ปิดฉากการทำงานลง ยังมีบทเรียนอีกมากมายที่ยังการถอดบทเรียน

---

[1] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, กฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล, ภาคที่ ๑  : การจัดสรรเอกชนในทางระหว่างประเทศ, กรุงเทพฯ, สำนักพิมพ์วิญญูชน, พิมพ์ครั้งที่ ๑, ๒๕๓๘, ๔๓๖ หน้า

[2] อาทิ พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, การแก้ไขกฎหมายสัญชาติไทยในปี พ.ศ.๒๕๓๕, งานเขียนเพื่อสถาบันพัฒนาข้าราชการตุลาการ, สำนักงานส่งเสริมงานตุลาการ, กระทรวงยุติธรรม, ๒๕๓๕, ๕๕ น.; ใน : บทบัณฑิตย์, ๔๙ (๒๕๓๖) ๒, ๑-๔๔; ใน:เอกสารส่งเสริมวิชาการตำรวจ, ๒๙(๒๕๓๖) ๓๒๔, ๑๗-๕๕; ใน:หนังสือชื่อ "กฎหมายสัญชาติไทย:หลักกฎหมายที่เปลี่ยนแปลง” , กทม., สำนักพิมพ์วิญญูชน, ๒๕๓๖, น.๑๗-๘๘.; พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, วิวัฒนาการของแนวความคิดว่าด้วยสัญชาติไทยโดยหลักดินแดน, บทความเสนอในงานธรรมศาสตร์วิชาการประจำปี พ.ศ.๒๕๓๗, ๕๒ น.; พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, ผลของกฎหมายสัญชาติใหม่ต่อผู้เกิดก่อนวันที่กฎหมายใหม่มีผลบังคับ, ใน : หนังสือพิมพ์ในโอกาสครบ ๑๐ ปี ของวิทยาลัยวงษ์ชวลิตกุล ๒๕๓๖, ๔๔ น.

[3] อาทิ พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, การเข้ามาในประเทศไทยของคนต่างด้าวเพื่อทำงาน : ข้อสำรวจกฎหมาย ปัญหา และทางเลือกนโยบาย, งานวิจัยเสนอต่อ สกว. ในปี พ.ศ.๒๕๔๐; พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, การยอมรับให้คนต่างด้าวผสมกลมกลืนในสังคมไทย : ข้อสำรวจกฎหมาย ปัญหา และทางเลือกนโยบาย, งานวิจัยเสนอต่อ สกว.ในปี พ.ศ.๒๕๔๐; กฤตยา อาชวนิจกุล รศ.สุภางค์ จันทวานิช และพันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, ข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะต่อแนวนโยบายแรงงานข้ามชาติและคนต่างด้าวในประเทศไทย,  เอกสารนำเสนอในการสัมมนาระดมความคิดเรื่อง การจัดตั้งคณะกรรมการคนต่างด้าวแห่งชาติ จัดโดย ศูนย์วิจัยการย้ายถิ่นแห่งเอเชีย สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล กระทรวงแรงงาน วันที่  ๒๗ สิงหาคม ๒๕๔๐

[4] ในวันนี้ เราเรียกว่า มนุษย์ที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยว่า เป็น “ราษฎร (civilian) หรือประชาชน (people) หรือประชากร (population) ของรัฐไทย” แล้วแต่ความนิยมของเหล่านักวิชาการที่เข้ามาศึกษา แต่ผู้วิจัยปรารถนาที่จะเรียนมนุษย์ดังกล่าวว่า “ราษฎรไทย” ทั้งนี้  ตามชื่อของกฎหมายที่มุ่งจะสำรวจและทำทะเบียนให้แก่มนุษย์ดังกล่าว

[5] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, พ.ศ.๒๔๙๙ : รัฐไทยเริ่มต้นระบบการจดทะเบียนการเกิดทั่วไปสำหรับมนุษย์ในสังคมไทย, บทความเพื่อรายงานการตรวจสอบสถานการณ์เรื่องการจดทะเบียนการเกิดในประเทศไทย ภายใต้ความร่วมมือของภาคประชาสังคมที่ทำงานเพื่อเด็ก เยาวชน และครอบครัวที่ประสบปัญหาความไร้รัฐความไร้สัญชาติในประเทศไทย, เมื่อวันอาทิตย์ที่ ๒๔ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๔๙

http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=342&d_id=341

http://gotoknow.org/blog/my-work-on-birth-registration/56490

[6] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, ราษฎรไทยคือใครกัน ? ..แล้วคนไม่มีสัญชาติไทยอาจมีสถานะเป็นราษฎรไทยได้ไหม ?, งานเพื่อหนังสือรพีประจำปี พ.ศ.๒๕๔๙ ของคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร, เมื่อวันพฤหัสบดีที่ ๒๗ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๙

http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=312&d_id=311

[7] ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล, ห้าคูณหก : สูตรคูณความคิดและปฏิบัติการเพื่อการพัฒนาสถานะบุคคลตามกฎหมายไทย, บทความวิชาการเพื่อนำเสนอแนวคิดด้านวิธีวิทยาเกี่ยวกับการจัดการประชากรตามกฎหมายไทยสำหรับคนทำงานเพื่อคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติบนฝั่งทะเลอันดามัน, เมื่อวันที่ ๒๖ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๕๑

http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=435&d_id=434