ทำไมจะต้องศึกษาวิจัยการปรากฏตัวของคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย ?? ... คำนำการวิจัยค่ะ

การวิจัยการปรากฏตัวของคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย

: ทำไมจะต้องศึกษา ?

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร

เมื่อวันที่ ๒๙ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๕๖

https://www.facebook.com/note.php?saved&&note_id=10151827464938834

-------------------------------------------------------------

ทำไมจะต้องศึกษาถึงการปรากฏตัวของคนไร้สัญชาติและคนไร้รัฐในประเทศไทย ? คำตอบ ก็คือ ความไร้รัฐ (Statelessness) ย่อมทำให้บุคคลอาจตกอยู่ภายใต้สถานการณ์อันกระทบต่อความมั่นคงแห่งมนุษย์ใน ๓ ลักษณะ ดังต่อไปนี้

ในประการแรก เมื่อคนตกหล่นจากทะเบียนราษฎรหรือทะเบียนบุคคลของรัฐ คนก็จะประสบปัญหาความไร้รัฐเจ้าของตัวบุคคล ซึ่งเรามักเรียกคนดังกล่าวสั้นๆ ว่า “คนไร้รัฐ” เพราะคนดังกล่าวจะไม่ได้มีเอกสารรับรองตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐใดเลยบนโลก ซึ่งเราอาจเรียกคนในสถานการณ์นี้อย่างสั้นๆ ว่า “บุคคลที่ไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล (Undocumented Persons)” และเมื่อคนตกอยู่ในความไร้รัฐเจ้าของตัวบุคคล อันทำให้ตกอยู่ในความเป็นบุคคลที่ไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล คนดังกล่าวก็จะถูกถือเป็น “คนต่างด้าว” ในทุกประเทศบนโลกใบนี้ ขอให้เราตระหนักว่า พวกเขาเหล่านี้อาจมีจุดเกาะเกี่ยวอันทำให้ “มี” สิทธิในสัญชาติของรัฐใดรัฐหนึ่งบนโลก แต่เมื่อพวกเขาไม่ได้รับ “การรับรองความมีสิทธิ” ในทะเบียนราษฎรของรัฐใดรัฐเลยบนโลก ก็ไม่มีความเป็นไปได้ที่พวกเขาจะมี “บัตรหรือหนังสือหรือเอกสารรับรองตัวบุคคลใดๆ” จากรัฐเจ้าของตัวบุคคล เพราะไม่มีรัฐใดเลยแสดงตนเป็นรัฐเจ้าของตัวบุคคลของพวกเขา ปัญหาที่เกิดขึ้นในสถานการณ์นี้ เป็นปัญหากฎหมายการทะเบียนราษฎร มิใช่ปัญหาในกฎหมายสัญชาติ

ในประการที่สอง เมื่อคนดังกล่าวไม่มีเอกสารแสดงสิทธิอาศัยในประเทศที่ปรากฏตัวอยู่ คนดังกล่าวก็มักถูกเรียกว่า “คนไร้สถานะที่ชอบด้วยกฎหมายของทุกรัฐบนประชาคมโลก”  ทั้งนี้ เพราะกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองของนานารัฐบนโลกมักตั้งข้อสันนิษฐานว่า “บุคคลที่ไม่มีเอกสารรับรองความเป็นคนชาติที่ออกโดยรัฐใดย่อมมีสถานะเป็นคนต่างด้าวในรัฐนั้น” และ “บุคคลที่ไม่มีเอกสารรับรองสถานะบุคคลโดยรัฐใดเลย ย่อมถูกสันนิษฐานเป็นคนต่างด้าวที่เข้ามาในดินแดนแห่งตนโดยผิดกฎหมาย” และย่อมตกเป็น “คนที่มีลักษณะใดลักษณะหนึ่งที่ผิดกฎหมาย”ซึ่งสภาวะดังกล่าวย่อมไม่เอื้อต่อการใช้สิทธิขั้นพื้นฐานของมนุษย์ อันจำเป็นสำหรับการเข้าสู่ปัจจัยสี่แห่งความอยู่รอดของมนุษย์ แนวคิดดังนี้ปรากฏในมาตรา ๕๗[1] - ๕๘[2] แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ เช่นกัน

ในประการที่สาม  คนไร้สัญชาติ ก็คือ คนซึ่งไม่ได้รับการรับรองสถานะคนสัญชาติของรัฐใดเลยในทะเบียนราษฎรของรัฐใดเลยบนโลก จะเห็นเช่นกันว่า คนดังกล่าวอาจมีข้อเท็จจริงฟังได้เป็นข้อยุติว่า คนดังกล่าวอาจมีข้อเท็จจริงอันเป็นจุดเกาะเกี่ยวอย่างแท้จริงกับรัฐเจ้าของสัญชาติ แต่เมื่อรัฐเจ้าของสัญชาติทุกรัฐยังไม่ยอมรับถึงความมีอยู่ของข้อเท็จจริงอันเป็นจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐเจ้าของสัญชาติ อันนำมาซึ่ง “การรับรองสิทธิในสัญชาติ” คนดังกล่าวก็จะตกเป็น “คนไร้สัญชาติ” (Nationality – less  People) นั้น ในทุกรัฐ แม้ในรัฐเจ้าของดินแดนอันเป็นถิ่นที่เกิดหรือถิ่นที่ตั้งบ้านเรือนของบุคคล หรือในรัฐเจ้าของตัวบุคคลผู้เป็นบุพการีของตนเอง ?? เราคงตระหนักว่า ปัญหาคนไร้สัญชาติก็เป็นเรื่องของความล้มเหลว/ความผิดพลาดในการปรับใช้กฎหมายการทะเบียนราษฎรอีกเช่นกัน อาจมิใช่เรื่องของกฎหมายสัญชาติเลย[3] หรืออาจมิใช่เรื่องของกฎหมายสัญชาติเท่านั้น[4] 

ขอให้ตระหนักว่า คนไร้รัฐย่อมประสบปัญหาความไร้สัญชาติตามไปด้วย ในขณะที่คนไร้สัญชาติอาจไม่ “ไร้รัฐ”(Stateless) หากปรากฏว่า มีรัฐใดรัฐหนึ่งยังยอมรับให้ “สิทธิอาศัย” แก่คนไร้สัญชาตินั้น ทั้งนี้ เพราะการได้รับอนุญาตให้มีสิทธิอาศัยในดินแดนของรัฐใด ก็ย่อมหมายความว่า รัฐนั้นยินยอมที่จะ “รับรองให้สิทธิอาศัย” แก่คนไร้สัญชาติ และคนดังกล่าวย่อมมีสถานะเป็น “ราษฎร (Civilian/citizen) ของรัฐเจ้าของดินแดนที่ยอมรับให้สิทธิอาศัย” ขอให้สังเกตว่า สิทธิอาศัยดังกล่าวมักมาจากกฎหมายว่าด้วยการเข้าเมือง (Immigration Law) ของรัฐเจ้าของดินแดน สิทธิอาศัยดังกล่าวอาจมีลักษณะชั่วคราวหรือถาวร  เมื่อคนไร้สัญชาติดังกล่าวมีสิทธิอาศัยตามกฎหมายการเข้าเมืองของรัฐใด คนดังกล่าวย่อมมีสิทธิในภูมิลำเนาบนดินแดนของรัฐนั้น รัฐนั้นจึงมีสถานะเป็นรัฐเจ้าของภูมิลำเนาของบุคคล (State of Domicile) ดังกล่าว และกฎหมายเอกชนของรัฐดังกล่าวย่อมมีสถานะเป็นกฎหมายที่มีผลกำหนดปัญหาความเป็นบุคคลตามกฎหมายเอกชนของคนไร้สัญชาติดังกล่าว[5]

ปัญหาความซับซ้อนทั้งทางกฎหมายและนโยบายที่นานารัฐ รวมถึงรัฐไทยใช้ในการจัดการปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย จึงมีเรื่องหารือเข้ามายังผู้วิจัยที่ทำหน้าที่ผู้สอนวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคลอย่างมากมาย ภารกิจให้คำปรึกษาทางกฎหมายที่ตกอยู่ในความรับผิดชอบมายาวนานตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๓๒ จึงเป็นแรงบันดาลใจที่จะศึกษาเรื่องราวของการปรากฏตัวของคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทยภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ และรายงานผลการวิจัยฉบับนี้จึงเป็นส่วนหนึ่งของการถอดบทเรียนจากงานวิจัยที่ทำมาตลอดจนถึงเดือนพฤษภาคม พ.ศ.๒๕๕๖ อันเป็นช่วงเวลาของการปิดต้นฉบับการเรียนรายงานผลการศึกษาวิจัยดังกล่าว

---

[1] ดังปรากฏในมาตรา ๕๗ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ ซึ่งบัญญัติว่า

“เพื่อประโยชน์แห่งพระราชบัญญัตินี้ ผู้ใดอ้างว่าเป็นคนมีสัญชาติไทย ถ้าไม่ปรากฏหลักฐานอันเพียงพอที่พนักงานเจ้าหน้าที่จะเชื่อถือได้ว่าเป็นคนมีสัญชาติไทย ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้นั้นเป็นคนต่างด้าวจนกว่าผู้นั้นจะพิสูจน์ได้ว่าตนมีสัญชาติไทย

การพิสูจน์ตามวรรคหนึ่ง ให้ยื่นคำขอต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามแบบและเสียค่าธรรมเนียมตามที่กำหนดในกฎกระทรวง หากผู้นั้นไม่พอใจคำสั่งของพนักงานเจ้าหน้าที่จะร้องขอต่อศาลให้พิจารณาก็ได้

ในกรณีที่มีการร้องขอต่อศาล เมื่อได้รับคำร้องขอแล้ว ให้ศาลแจ้งต่อพนักงานอัยการ พนักงานอัยการมีสิทธิที่จะโต้แย้งคัดค้านได้”

[2] ดังปรากฏในมาตรา ๕๘ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ ซึ่งบัญญัติว่า

“คนต่างด้าวผู้ใดไม่มีหลักฐานการเข้ามาในราชอาณาจักรโดยถูกต้องตามมาตรา ๑๒ (๑) หรือไม่มีใบสำคัญถิ่นที่อยู่ตามพระราชบัญญัตินี้และทั้งไม่มีใบสำคัญประจำตัวตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าว ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าคนต่างด้าวผู้นั้นเข้ามาในราชอาณาจักรโดยฝ่าฝืนพระราชบัญญัตินี้”

[3] หากคนไร้สัญชาตินั้น มีข้อเท็จจริงฟังได้ว่า “มีสิทธิในสัญชาติไทยโดยการเกิดโดยผลกฎหมาย” เมื่อมีการพิสูจน์ข้อเท็จจริงอันก่อตั้งสิทธิในสัญชาติไทยได้แล้ว รัฐไทยก็มีหน้าที่รับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายสัญชาติไทยให้แก่บุคคลดังกล่าว เพราะเขามีสิทธิในสัญชาติไทยมาตั้งแต่เกิด ปัญหาที่ทำให้ใช้สิทธิในสัญชาติไทยไม่ได้นั้นเป็นเรื่องตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร มิใช่ปัญหาตามกฎหมายสัญชาติ โปรดดูตัวอย่างจาก พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, กรณีศึกษา “ลุงตู่” หรือนายชาญ สุจินดา: การเลือกกฎหมายที่มีผลกำหนดสิทธิในสัญชาติไทยและการกำหนดสิทธิดังกล่าว,กรณีศึกษาในวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล, เมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๖ http://www.learners.in.th/blogs/posts/535618<วันที่ ๒๙ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๖>

[4] หากคนไร้สัญชาตินั้น มีข้อเท็จจริงฟังได้ว่า “ไม่มีสิทธิในสัญชาติไทยโดยการเกิดโดยผลกฎหมาย” และเมื่อรัฐอื่นที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับคนไร้สัญชาติดังกล่าวก็ยังไม่ยอมรับหน้าที่รับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายสัญชาติ และหากจะขจัดปัญหาความไร้สัญชาติให้แก่บุคคลดังกล่าว ก็จะต้องใช้กระบวนการอนุญาตให้สิทธิในสัญชาติไทยแก่บุคคลดังกล่าวก่อนที่จะสามารถบันทึกในทะเบียนราษฎรในสถานะคนสัญชาติไทย จะเห็นว่า ปัญหาที่ทำให้ใช้สิทธิในสัญชาติไทยได้นั้นเป็นเรื่องตามกฎหมายสัญชาติและตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร โปรดดูตัวอย่างจาก พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, เด็กชายหม่อง ทองดี : จากเด็กที่เกิดในประเทศไทยจากบุพการีไร้รัฐเกิดในรัฐฉาน ประเทศพม่า สู่คนไร้สัญชาติในทะเบียนราษฎรประเภททะเบียนประวัติของรัฐไทย, งานเขียนเรียบเรียงจากข้อสอบในวิชากฎหมายระหว่างประเทศระดับปริญญาตรีเพื่อประกอบการศึกษาในการสอน, เมื่อวันอาทิตย์ที่ ๔ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๕๒

http://learners.in.th/blog/notes-of-archanwell-on-private-international-law/308247<วันที่ ๒๙ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๖>

[5] โปรดดู มาตรา ๑๐ แห่ง พ.ร.บ.ว่าด้วยการขัดกันแห่งกฎหมาย พ.ศ.๒๔๘๑  ซึ่งบัญญัติว่า “ความสามารถและความไร้ความสามารถของบุคคลย่อมเป็นไปตามกฎหมายสัญชาติของบุคคลนั้น” และประกอบกับมาตรา ๖ วรรค ๔ แห่ง พ.ร.บ.ดังกล่าว ซึ่งบัญญัติว่า “สำหรับบุคคลผู้ไร้สัญชาติ ให้ใช้กฎหมายภูมิลำเนาของบุคคลนั้นบังคับ ถ้าภูมิลำเนาของบุคคลนั้นไม่ปรากฏ ให้ใช้กฎหมายของประเทศซึ่งบุคคลนั้นมีถิ่นที่อยู่บังคับ” และโปรดศึกษากรณีตัวอย่างจาก พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, กรณีศึกษานายเป็ง : จะต้องเลือกใช้กฎหมายของประเทศใดกำหนดความสามารถในการทำนิติกรรมของคนต่างด้าวที่อ้างว่า หนีภัยความตายเข้ามาในประเทศไทยในลักษณะที่ผิดกฎหมายแล้วไปแสดงตนเพื่อขึ้นทะเบียนแรงงานต่างด้าวกับกระทรวงแรงงาน,ข้อสอบในวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี ปีการศึกษา ๒๕๕๐ ภาคที่ ๑, เมื่อวันที่ ๒๓ กันยายน พ.ศ.๒๕๕๐ http://www.learners.in.th/blogs/posts/540322 <วันที่ ๒๙ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๖> เราจะเห็นว่า แม้ลุงเป็งจะประสบปัญหาความไร้สัญชาติและตกเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย แต่เมื่อลุงตั้งบ้านเรือนอยู่ในประเทศไทย ประเทศไทยจึงมีสถานะเป็นรัฐเจ้าของภูมิลำเนาของลุงเป็ง อันทำให้ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ไทยมีสถานะเป็นกฎหมายที่มีผลกำหนดปัญหาสถานะบุคคลตามกฎหมายเอกชนของลุงเป็ง