ผมได้นำแถลงการณ์ของคณะกรรมการปฏิรูปลงบันทึกไว้ที่นี่  และได้บันทึกแจ้ง ลิ้งค์ ของเอกสารฉบับเต็มที่นี่   แต่เมื่อนำเรื่องนี้ไปคุยกับผู้ใหญ่หลายท่านว่าเรื่องนี้สำคัญยิ่งต่ออนาคตของประเทศ และของความอยู่เย็นเป็นสุขของลูกหลานของเรา หลังจากเราตายไปแล้ว   เราต้องช่วยกันสร้าง “สมบัติ” โครงสร้างอำนาจที่เอื้อต่อความเข้มแข็งของผู้คนในบ้านเมืองในภาพรวม 

          ผมจึงตัดสินใจนำข้อเสนอฉบับเต็มมาลงบันทึกไว้   ให้หาอ่านกันได้ง่ายๆ 

 

 

ข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ

 

ฉบับสมบูรณ์ 

โดย  คณะกรรมการปฏิรูป
วันที่ 18  เมษายน พ.ศ. 2554 

 

          ความเหลื่อมล้ำในความสัมพันธ์ทางอำนาจนับเป็นปัญหาใหญ่ที่สุดอย่างหนึ่งของประเทศไทย และเป็นต้นตอบ่อเกิดของปัญหาสำคัญอื่นๆอีกหลายเรื่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือปัญหาความไม่เป็นธรรมในสังคม

          ความสัมพันธ์ทางอำนาจมีหลายแบบ และถูกค้ำจุนไว้ด้วยโครงสร้างทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ แต่เมื่อกล่าวอย่างถึงที่สุดแล้ว โครงสร้างอำนาจที่มีพลังสูงสุดและส่งผลกำหนดต่อโครงสร้างอำนาจอื่นทั้งปวงคือโครงสร้างอำนาจรัฐ
 ด้วยเหตุดังนี้ การปรับสมดุลหรือการลดความเหลื่อมล้ำในความสัมพันธ์ทางอำนาจ จึงจำเป็นต้องอาศัยการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของรัฐ ซึ่งประกอบด้วยกลไกการปกครองต่างๆ เราจำเป็นต้องจัดระเบียบกลไกเหล่านี้เสียใหม่ เพื่อให้ประชาชนทุกหมู่เหล่าสามารถเข้าถึงอำนาจได้อย่างเท่าเทียมกัน
 

          ตลอดระยะเวลาประมาณ 120  ปีที่ผ่านมา ระเบียบอำนาจของรัฐไทยถูกจัดโครงสร้างไว้ในลักษณะ รวมศูนย์ที่ส่วนกลาง ทั้งนี้ โดยมีรัฐบาลเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของระบบบริหารราชการแผ่นดินอันประกอบ ด้วยกระทรวงทบวงกรมซึ่งมีกิ่งก้านสาขาครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ และมีอำนาจบริหารจัดการสังคมในทุกขอบเขตทุกปริมณฑล 

          แน่ละ เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าระบอบการปกครองแบบรวมศูนย์ดังกล่าวเคยมีคุณูปการใหญ่หลวงในการปกป้องแผ่นดินไทยให้รอดพ้นจากลัทธิล่าอาณานิคม อีกทั้งมีบทบาทสำคัญในการสร้างความเป็นปึกแผ่นของประเทศชาติช่วงระยะผ่านจากสังคมจารีตสู่สมัยใหม่

          อย่างไรก็ดี เราคงต้องยอมรับด้วยเช่นกันว่าเมื่อเวลาผ่านไปนานนับศตวรรษ การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมได้ทำให้การบริหารจัดการประเทศแบบสั่งการจากข้างบนลงมากลายเป็นเรื่อง         ไร้ประสิทธิภาพ ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงที่สลับซับซ้อนขึ้น กระทั่งในหลายๆ กรณีได้กลายเป็นเหตุแห่งปัญหาเสียเอง

          ที่สำคัญคือการที่อำนาจรัฐกระจุกตัวอยู่ตรงศูนย์กลาง ย่อมทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างเมืองหลวงกับเมืองอื่นอย่างมากมาย ขณะเดียวกันก็ทำให้ไม่สามารถเปิดพื้นที่ทางการเมืองได้เพียงพอสำหรับประชาชนที่นับวันยิ่งมีความหลากหลายกระจายเหล่า สภาพเช่นนี้ส่งผลให้เกิดความไม่เป็นธรรมในหลายๆด้าน ซึ่งมักนำไปสู่ความไม่พอใจทางการเมือง

          นอกจากนี้ โครงสร้างอำนาจที่ถือเอารัฐเป็นตัวตั้งและสังคมเป็นตัวตาม  ยังเป็นอุปสรรคสำคัญของการพัฒนาประชาธิปไตย เพราะมันทำให้การเติบโตของประชาสังคมที่จะทำหน้าที่ควบคุมกำกับรัฐเป็นไปได้ยาก ประชาชนพลเมืองจำนวนมากถูกทำให้เคยชินกับความเฉื่อยเนือยเรื่องส่วนรวม บ่มเพาะความคิดหวังพึ่ง และขยาดขลาดกลัวที่จะแสดงพลังของตน

          ในอีกด้านหนึ่ง การควบคุมบ้านเมืองโดยศูนย์อำนาจที่เมืองหลวงได้ทำให้ท้องถิ่นอ่อนแอ ประชาชนอ่อนแอ กระทั่งดูแลตัวเองไม่ได้ในหลายๆกรณี โครงสร้างการปกครองแบบสั่งการจากเบื้องบนได้มีส่วนทำลายอัตลักษณ์ของท้องถิ่นในหลายที่หลายแห่ง  ผู้คนในท้องถิ่นต้องสูญเสียทั้งอำนาจในการจัดการชีวิตตัวเอง สูญเสียทั้งศักดิ์ศรี และความภาคภูมิใจในวิถีวัฒนธรรมของตน

          ยังไม่ต้องเอ่ยถึงว่าการดำเนินแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมด้วยวิธีกำหนดนโยบายจากส่วนกลาง  โดยเพิกเฉยต่อความเรียกร้องต้องการของประชาชนในชุมชนท้องถิ่น ก็ยิ่งส่งผลให้ท้องถิ่นไร้อำนาจในการจัดการเรื่องปากท้องของตน กระทั่งเข้าไม่ถึงทรัพยากรที่จำเป็นต่อการดำรงชีพ

          เมื่อสังคมถูกทำให้อ่อนแอ ท้องถิ่นถูกทำให้อ่อนแอ และประชาชนจำนวนมากถูกทำให้อ่อนแอ ปัญหาที่ป้อนกลับมายังศูนย์อำนาจจึงมีปริมาณท่วมท้น การที่กลไกแก้ปัญหาในระดับล่างมีไม่พอ ทำให้รัฐบาลทุกรัฐบาล ล้วนต้องเผชิญกับสภาวะข้อเรียกร้องที่ล้นเกินจากทุกภาคส่วนของสังคม ซึ่งยิ่งทำให้ขาดทั้งประสิทธิภาพและเสถียรภาพในการทำงาน

          สถานการณ์ดังกล่าวได้ถูกซ้ำเติมให้เลวลงด้วยเงื่อนไขของยุคโลกาภิวัตน์  ซึ่งมีระบบเศรษฐกิจแบบ        ไร้พรมแดนเป็นพลังขับเคลื่อนสำคัญ ระบบการค้าเสรีและการลงทุนเสรีทำให้รัฐไทยมีอำนาจลดลงในการบริหารจัดการเศรษฐกิจ ขณะที่กลไกตลาดกลับมีอำนาจมากขึ้นในการกำหนดชะตากรรมของประชาชน

          การที่รัฐไทยยังคงรวมศูนย์อำนาจบังคับบัญชาสังคมไว้อย่างเต็มเปี่ยม แต่กลับมีอำนาจน้อยลงในการปกป้องสังคมไทยจากอิทธิพลข้ามชาติ และมีอำนาจน้อยลงในการดูแลทุกข์สุขของประชาชนนั้น นับเป็นภาวะวิกฤตที่คุกคามชุมชนท้องถิ่นต่างๆเป็นอย่างยิ่ง เพราะทำให้ประชาชนในท้องถิ่นแทบจะป้องกันตนเองไม่ได้เลย เมื่อต้องเผชิญกับผู้ประกอบการรายใหญ่ที่มีทุนมากกว่า มีเทคโนโลยีสูงกว่าหรือมีระบบบริหารจัดการที่เหนือกว่าอย่างสิ้นเชิง

          ด้วยเหตุผลทั้งหลายทั้งปวงนี้ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ด้วยการโอนอำนาจการบริหารจัดการตนเองไปให้ท้องถิ่นจึงกลายเป็นความจำเป็นเร่งด่วน และนับเป็นการปรับสมดุลของประเทศครั้งสำคัญ เพื่อให้สอดคล้องกับเงื่อนไขและสภาวการณ์ของยุคสมัยที่แปรเปลี่ยนไป

          อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นจะต้องไม่ใช่เป็นแค่การถ่ายโอนอำนาจจากองค์กรปกครองใหญ่สู่องค์กรปกครองเล็ก หรือเป็นเพียงการสร้างระบบรวมศูนย์อำนาจขึ้นมาในท้องถิ่นต่างๆ แทนการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ศูนย์กลาง หากจะต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการลดอำนาจรัฐ และเพิ่มอำนาจประชาชนโดยรวมด้วย

          เช่นนี้แล้ว หลักการเบื้องต้นของการกระจายอำนาจคือการเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถจัดการชีวิตและชุมชนของตนเองได้มากขึ้น โดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนและการพัฒนาคุณภาพชีวิต  การตัดสินใจ และการอนุมัติ/อนุญาตให้มีการดำเนินการใดๆในท้องถิ่นที่อาจส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน

          ขณะเดียวกัน การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะต้องสอดประสานไปกับการส่งเสริมให้ใช้ประชาธิปไตยทางตรงในการตัดสินใจ และการบริหารจัดการด้านต่างๆในสังคม นอกเหนือจากการอาศัยระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน  อันเป็นรูปแบบหลักอยู่ในปัจจุบัน

          แน่นอน การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจในทิศทางนี้ ย่อมนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงบทบาทและอำนาจหน้าที่ของทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ชุมชนท้องถิ่น ภาคเอกชน               ภาคประชาชนหรือภาคประชาสังคม หากเราต้องการลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย ก็ย่อมเลี่ยงไม่พ้นที่จะต้องจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างภาคส่วนต่างๆของสังคมไทยอย่างลึกซึ้งถึงราก อีกทั้งจำเป็นต้องมีการปรับฐานความคิดเรื่องอำนาจจากความสัมพันธ์แนวดิ่งเป็นแนวราบมากขึ้น

          ดังนั้น ท้องถิ่นตามแนวทางปฏิรูปโครงสร้างอำนาจดังกล่าว จึงไม่ได้หมายถึง อปท.เพียงอย่างเดียว หากยังรวมถึงชุมชน ประชาชนและภาคประชาสังคมของแต่ละพื้นที่ไว้อย่างแยกไม่ออก การเพิ่มอำนาจให้ชุมชนเพื่อบริหารจัดการตนเองจะต้องเป็นส่วนสำคัญของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจตั้งแต่ต้น และอำนาจของ อปท.ที่จะได้รับการถ่ายโอนเพิ่มขึ้นจากรัฐบาล จะต้องถูกกำกับและตรวจสอบโดยประชาชนในชุมชนหรือภาค               ประชาสังคมในท้องถิ่นได้ในทุกขั้นตอน โดยมีทั้งโครงสร้างและกระบวนการรองรับอย่างชัดเจน

          กล่าวอีกแบบหนึ่งก็คือ การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจควรต้องเป็นกระบวนการเดียวกันกับการขยายและพัฒนาระบอบประชาธิปไตย โดยมีเจตจำนงอยู่ที่การปลดปล่อยพลังสร้างสรรค์ของประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ ซึ่งประกอบส่วนขึ้นเป็นองค์รวมของประชาชนทั้งประเทศ

          จากแนวคิดที่กล่าวมาข้างต้น คณะกรรมการปฏิรูปจึงมีข้อเสนอ ดังต่อไปนี้

 

1. การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น

 

     1.1 บทบาทของรัฐบาลและท้องถิ่น
          เพื่อความสงบเรียบร้อยและเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติ รัฐบาลยังคงมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบในการต่างประเทศ การป้องกันประเทศ การดูแลความสงบเรียบร้อยของสังคมภาพรวม การจัดการสาธารณภัยขนาดใหญ่ การบริหารเศรษฐกิจมหภาค การดำเนินกระบวนการในระบบยุติธรรม และการจัดให้มีระบบสวัสดิการพื้นฐานสำหรับประชาชนในประเทศ เป็นต้น

          ขณะที่ท้องถิ่น ซึ่งประกอบด้วยประชาชน องค์กรชุมชน องค์กรประชาสังคม คณะกรรมการประชาสังคมประจำท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในระดับจังหวัดและระดับต่ำกว่าจังหวัด ควรมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเต็มที่ในการพัฒนาท้องถิ่น การรักษาความสงบ การคุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินในท้องถิ่น และการให้บริการพื้นฐานแก่ประชาชน ไม่ว่าจะเป็น การศึกษา การแพทย์และสาธารณสุข  ศาสนธรรม  ศิลปวัฒนธรรม การพัฒนาทางหลวงชนบท การดูแลรักษาและใช้ประโยชน์ทรัพยากร  การส่งเสริมการเกษตรและสหกรณ์  การพัฒนาแหล่งน้ำชลประทาน การพัฒนาฝีมือแรงงาน หรือบริการอื่นๆ ในจังหวัดและในท้องถิ่น

          บทบาทของรัฐบาลในการกำกับดูแลการบริหารจัดการท้องถิ่นควรมีเท่าที่จำเป็น เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นและประโยชน์ของประเทศชาติเท่านั้น และรัฐบาลต้องไม่ใช้อำนาจเข้าไปแทรกแซงหรือยับยั้งการบริหารจัดการท้องถิ่น หรือถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น

          ดังนั้น การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจจึงจำเป็นต้องถอดสายอำนาจบัญชาการของรัฐบาล ที่เข้าไปแทรกแซงการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการพิจารณาอนุมัติ/อนุญาต อำนาจในการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่น อำนาจในการยับยั้งข้อบัญญัติของท้องถิ่น หรืออำนาจในการถอนถอนผู้บริหารและสภาท้องถิ่น

          เนื่องจากราชการส่วนภูมิภาคเป็นสายอำนาจบัญชาการที่สำคัญของรัฐบาล ซึ่งสามารถเข้าไปแทรกแซงหรือทับซ้อนกับอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่น ดังนั้น จึงเสนอให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค โดยปรับบทบาทของหน่วยราชการในระดับจังหวัดให้เหลือเพียง  3 รูปแบบคือ

     (ก) สำนักงานประสานนโยบาย หรือ สำนักงานบริการทางวิชาการ เช่น ศูนย์วิจัยข้าว  สถานีประมง ศูนย์วิจัยมลพิษสิ่งแวดล้อม เป็นต้น เพื่อสนับสนุนการทำงานของส่วนกลางหรือท้องถิ่น
     (ข) สำนักงานสาขาของราชการส่วนกลาง เฉพาะในภารกิจที่รัฐบาลเป็นผู้ดำเนินการเอง เช่น การจัดเก็บภาษีรายได้และภาษีมูลค่าเพิ่ม การจัดทำหนังสือเดินทาง เป็นต้น และ
     (ค) สำนักงานตรวจสอบและเสนอแนะการบริหารจัดการท้องถิ่น
ส่วนภารกิจอื่นๆ ในการให้บริการของหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคในระดับจังหวัด ให้ยกเป็นอำนาจในการบริหารจัดการขององค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับจังหวัดและระดับต่ำกว่าจังหวัด

 

     1.2 รูปแบบของการบริหารจัดการและการปกครองส่วนท้องถิ่น
          การบริหารจัดการตนเองของท้องถิ่นประกอบด้วย 2 กลไกหลัก กลไกแรกเป็นการบริหารจัดการตนเองของชุมชน และประชาชนในท้องถิ่น ด้วยรูปแบบและกลไกแบบประชาสังคม ซึ่งมีอยู่แต่ดั้งเดิมและหลากหลายในแต่ละพื้นที่ สอดประสานกับกลไกที่สองคือ การบริหารราชการหรือการปกครองท้องถิ่น ซึ่งได้รับการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่จากรัฐบาล

          ผู้บริหารและสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่บริหารราชการ ในฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเช่นเดิม แต่องค์กรปกครองท้องถิ่นจะต้องรับรองและสนับสนุนบทบาทของชุมชนและภาคประชาสังคมในการมีส่วนร่วมในการบริหารราชการ และการจัดบริการต่างๆ ภายในท้องถิ่น

          ยิ่งไปกว่านั้น ในการตัดสินใจที่มีผลสำคัญต่อการวางแผนพัฒนาท้องถิ่น และต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน ยังจำเป็นต้องสร้างความสัมพันธ์แบบใหม่ระหว่างองค์กรปกครองท้องถิ่นและชุมชน ผ่านทางคณะกรรมการประชาสังคม ซึ่งประกอบด้วย ผู้แทนจากองค์กรชุมชน องค์กรอาชีพ องค์กรศาสนา  หรือองค์กรประชาสังคมอื่นๆ เพื่อช่วยให้เกิดการปรึกษาหารือและต่อรองร่วมกัน รวมถึงเชื่อมโยงการบริหารราชการที่ผ่านตัวแทนในระบบประชาธิปไตย กับการใช้อำนาจการตัดสินใจโดยตรงของประชาชน อันเป็นประชาธิปไตยโดยตรงเช่น การลงประชามติ หรือการลงลายมือชื่อเพื่อยับยั้งการตัดสินใจขององค์กรปกครองท้องถิ่น

          การปกครองท้องถิ่นจะแบ่งเป็น 2 ระดับ โดยให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับจังหวัด และให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล  เป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับต่ำกว่าจังหวัด

          ในอนาคต ควรยกระดับองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีอยู่ให้เป็นเทศบาล ทั้งนี้ ในการยกระดับดังกล่าวควรคำนึงถึงขนาดหรือจำนวนประชากรที่เหมาะสมต่อการให้บริการที่ดีและมีประสิทธิภาพ และคำนึงถึงรูปแบบการเลือกตั้งผู้บริหารและสภาท้องถิ่น ที่จะไม่ให้เกิดความได้เปรียบหรือเสียเปรียบระหว่างชุมชนที่อยู่ในเขตเมือง และชุมชนในเขตชนบท (ซึ่งอาจมีจำนวนประชากรน้อยกว่าในเขตเมือง)

 

     1.3 ขอบเขตอำนาจของการปกครองส่วนท้องถิ่น
          การกำหนดขอบเขตอำนาจที่เหมาะสมของท้องถิ่น จะพิจารณาจากอำนาจในการจัดการทรัพยากรและกลไกที่จำเป็นในการสร้างความเป็นธรรมในสังคมใน 4 มิติ คือ

      มิติการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ท้องถิ่นต้องมีอำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อประโยชน์ของคนในท้องถิ่น รวมถึงการจัดการภัยพิบัติทางธรรมชาติ และการจัดหาและการจัดสรรที่ดินเพื่อการทำกิน เพื่อที่อยู่อาศัย และเพื่อคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่น ขณะเดียวกัน ก็ต้องรับรองและขยายบทบาทและสิทธิของชุมชน/ประชาชนในการบริหารจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ไม่ว่าจะเป็นบทบาทที่มีอยู่เดิมเช่น การจัดการป่าชุมชน การจัดการเหมืองฝาย การคุ้มครองพื้นที่ชุ่มน้ำและประมงชายฝั่ง หรือบทบาทที่จะมีเพิ่มเติมขึ้นในอนาคต เช่น การจัดการสวนหรือพื้นที่สาธารณะใน เขตเมือง เป็นต้น

      มิติการจัดการเศรษฐกิจ ท้องถิ่นต้องมีบทบาทในการสนับสนุนการประกอบอาชีพของประชาชน และการสร้างความเข้มแข็งของเศรษฐกิจชุมชนในท้องถิ่น โดยเฉพาะการส่งเสริมและพัฒนาการเกษตร การคุ้มครองและพัฒนาฝีมือแรงงาน การคุ้มครองและพัฒนาระบบสวัสดิการชุมชน การสนับสนุนตลาดและการแลกเปลี่ยนภายในท้องถิ่น และการป้องกันการผูกขาดและการค้าที่ไม่เป็นธรรม รวมถึงท้องถิ่นจะต้องมีอำนาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้เพิ่มขึ้น และสนับสนุนให้เกิดการระดมทุนและจัดตั้งกองทุนต่างๆ ในท้องถิ่นและชุมชน

      มิติการจัดการสังคม ท้องถิ่นต้องเข้ามามีบทบาทร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในการอนุรักษ์และฟื้นฟูวัฒนธรรม ภูมิปัญญา และจิตวิญญาณของชุมชนและประชาชนในท้องถิ่น รวมถึงต้องมีบทบาทร่วมกับชุมชนและประชาชนในการจัดการศึกษา การสร้างเสริมสุขภาพ  การคุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินและการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเฉพาะประชาชนผู้ด้อยสิทธิและโอกาส

      มิติการจัดการทางการเมือง ท้องถิ่นต้องมีอำนาจในการตัดสินใจ และการวางแผนพัฒนาซึ่งสามารถกำหนดอนาคตของตนเอง ร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในท้องถิ่น รวมถึงควรมีบทบาทและอำนาจร่วมกับชุมชนและภาคประชาสังคมในการดูแลรักษาความสงบพื้นฐานในพื้นที่ของตน เช่น การจัดการจราจร หรือการไกล่เกลี่ยข้อพิพาท เป็นต้น

          องค์กรปกครองท้องถิ่น ทั้งในระดับจังหวัด (หรือ อบจ) และระดับต่ำกว่าจังหวัด (เทศบาลหรือ อบต.)  ต้องมีบทบาทและอำนาจในการแก้ไขปัญหา และแก้ไขข้อขัดแย้งต่างๆ ในพื้นที่ ร่วมกับชุมชน และภาคประชาสังคมในพื้นที่ โดยไม่ต้องเฝ้ารอการแก้ไขปัญหาจากรัฐบาล เช่น การจัดการสาธารณภัย การแก้ไขข้อพิพาทกรณีป่าไม้ที่ดิน การปิดเปิดเขื่อนและประตูระบายน้ำ หรือการปฏิรูปที่ดิน เป็นต้น

          นอกจากนี้  ท้องถิ่นควรมีบทบาทหน้าที่ในการป้องกันและแก้ไขปัญหาสาธารณภัยอย่างเป็นระบบ ทั้งระยะสั้นและระยะยาว โดยยึดหลักความเป็นธรรมระหว่างท้องถิ่น ทั้งในด้านการรับภาระการแก้ปัญหาและการชดเชยเยียวยา

 

     1.4 การเสริมอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่น
          เพื่อสนับสนุนให้ท้องถิ่นมีอำนาจในการบริหารจัดการตนเองได้ดีขึ้น จำเป็นต้องเสริมอำนาจของท้องถิ่น โดยเฉพาะอำนาจทางการคลังและอำนาจในการบริหารจัดการบุคลากร

          ในแง่การคลัง ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนมากยังคงต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาล  ทำให้ขาดความคล่องตัวในการบริหารจัดการ และไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างที่ควรจะเป็น ยิ่งไปกว่านั้น การพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาลยังทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีความรับผิดชอบต่อการดำเนินนโยบายจากรัฐบาลเพื่อที่จะได้รับงบประมาณสนับสนุนในการดำเนินงาน มากกว่าที่จะมีความพร้อมรับผิดต่อประชาชนผู้เสียภาษีในพื้นที่โดยตรง

          ดังนั้น เพื่อสนับสนุนให้เกิดความเป็นอิสระในการบริหารจัดการของท้องถิ่นมากขึ้น รัฐบาลควรถ่ายโอนอำนาจการจัดเก็บภาษีให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้น (เช่น ภาษีที่ดิน ภาษีสิ่งแวดล้อม) หรือแบ่งสรรสัดส่วนภาษีที่ส่วนกลางจัดเก็บให้แก่ส่วนท้องถิ่นมากขึ้น เช่น เพิ่มสัดส่วนภาษีมูลค่าเพิ่มที่ท้องถิ่นได้รับจากร้อยละ 10 (หรือร้อยละ 0.7 ของมูลค่าเพิ่ม) เป็นร้อยละ 30 (หรือร้อยละ 2.1 ของมูลค่าเพิ่ม)

          ขณะเดียวกัน ท้องถิ่นก็ควรมีอำนาจโดยชอบธรรมในการใช้มาตรการทางภาษี ในการสนับสนุนการดำเนินนโยบายของตนในขอบเขตที่เหมาะสมและเป็นธรรม เช่น การเพิ่มอัตราภาษียานพาหนะเพื่อสนับสนุนนโยบายการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมในจังหวัด หรือการลดหย่อนภาษีสำหรับผู้ที่ลงทุนหรือสนับสนุนการสร้างพื้นที่สีเขียวหรือพื้นที่สร้างสรรค์สำหรับเยาวชน เป็นต้น

          รัฐบาลควรใช้งบประมาณของรัฐบาล (เงินส่วนของรัฐไม่ใช่ขององค์กรปกครองท้องถิ่น) มาจัดสรรเป็นเงินอุดหนุนทั่วไป ให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น โดยมุ่งอุดหนุนให้เกิดการลดความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ต่างๆ ในประเทศ (ตัวอย่างเช่น เกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำที่คณะกรรมการปฏิรูปเสนอ 1) และไม่ควรมีเงื่อนไขในการใช้งบประมาณกำกับไปด้วย สำหรับในกรณีที่รัฐบาลมีนโยบายและงบประมาณสนับสนุนที่เฉพาะเจาะจงก็ให้ใช้เงิน อุดหนุนเฉพาะกิจ และควรถือว่างบประมาณดังกล่าวเป็นงบประมาณของรัฐบาล มิใช่บังคับโดยทางอ้อมให้นับเป็นงบประมาณของท้องถิ่นเช่นดังปัจจุบัน

          ท้องถิ่นต้องมีอำนาจในการจัดการระบบการคลังของตน เช่น  การลงทุน การกู้ยืม การร่วมทุน และการจัดตั้งกองทุน เพื่อสนับสนุนการปฏิบัติภารกิจของท้องถิ่นและเสริมหนุนความเข้มแข็งของชุมชน

          ในแง่บุคลากร องค์กรปกครองท้องถิ่นต้องสามารถพัฒนาระบบและรูปแบบการบริหารบุคลากรที่เหมาะสมสำหรับท้องถิ่น เช่น การคัดเลือกบุคลากร  และระบบแรงจูงใจที่เอื้ออำนวยให้บุคลากรที่มีความสามารถ และบุคลากรในท้องถิ่นได้เข้ามาทำงานร่วมกับองค์กรปกครองท้องถิ่น หรือการให้ชุมชนและประชาชนได้มีส่วนร่วมในการประเมินผลงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และบุคลากรภายในท้องถิ่น เป็นต้น

          ในด้านเศรษฐกิจ แนวโน้มทั่วไปคือ การค้าและการลงทุนในโลกมีลักษณะไร้พรมแดนมากขึ้น เนื่องจากกระแสโลกาภิวัตน์  ขณะเดียวกันอำนาจของรัฐในการบริหารจัดการเศรษฐกิจก็ลดลง ทำให้ผู้ประกอบการที่มีทุนมากกว่า มีเทคโนโลยีสูงกว่าหรือมีการบริหารจัดการที่ดีกว่าจะเป็นผู้ได้เปรียบ นานาประเทศจึงหันมาให้อำนาจท้องถิ่น ในการปกป้อง คุ้มครอง และสนับสนุนการปรับตัวของประชาชนในทางเศรษฐกิจและสังคมมากขึ้น
          ดังนั้น นอกจากการเสริมอำนาจทางด้านการคลังและทางด้านบุคลากร  จึงควรจัดระบบให้ ท้องถิ่นมีอำนาจมากพอที่จะสามารถป้องกันและแก้ไขความเสียหายหรือเสียเปรียบอันเกิดจากกระแสโลกาภิวัตน์ใน ทุกมิติ ทั้งทางเศรษฐกิจและทางสังคม ไม่ว่าความเสียหายหรือความเสียเปรียบนั้น จะเป็นผลแห่งการทำสัญญาระหว่างประเทศหรือไม่ก็ตาม

---

 

1  = รายละเอียดดูในเอกสาร ข : ข้อเสนอการสร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคมของคณะกรรมการปฏิรูป

 

---

     1.5 ความสัมพันธ์ในการบริหารจัดการท้องถิ่น

 
          แม้ว่าการบริหารจัดการตนเองของท้องถิ่นจะเป็นหัวใจสำคัญของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ แต่ในยุคสมัยที่มีเงื่อนไขทางเศรษฐกิจ สังคม และสภาพแวดล้อม มีความซับซ้อนและมีความเชื่อมโยงข้ามท้องถิ่น ข้ามภูมิภาค หรือแม้กระทั่งข้ามชาติ มากขึ้นเรื่อยๆ การสร้างความสัมพันธ์ในการบริหารจัดการท้องถิ่นจึงเป็นสิ่งที่มีความสำคัญมาก คณะกรรมการปฏิรูปเห็นว่า การสร้างระบบความสัมพันธ์ที่สร้างสรรค์และจำเป็นต่อการบริหารจัดการตนเองของท้องถิ่นมีอยู่ด้วยกัน 3 ส่วนคือ

 

          1.5.1  ความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น
          เมื่อรัฐบาลได้ให้อำนาจแก่ท้องถิ่นในการบริหารจัดการตนเอง รวมถึงการกำหนดแนวทางการพัฒนาให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้นแล้ว บทบาทในการกำหนดนโยบายการพัฒนาต่างๆ จึงควรเป็นของท้องถิ่นมากขึ้น หน่วยราชการควรทำหน้าที่เป็นหน่วยงานทางวิชาการ ซึ่งเสนอทางเลือกในการจัดการและแก้ไขปัญหาต่างๆ แก่ท้องถิ่น แต่มิใช่ตัดสินใจหรือดำเนินการแทน
          หากหน่วยงานส่วนกลางเห็นว่ามีความจำเป็นที่จะต้องแนะนำทิศทางเชิงนโยบายต่อท้องถิ่นอย่างจริงจัง หน่วยงานก็ยังสามารถดำเนินการผ่านทางกลไกการสนับสนุนงบประมาณของส่วนกลาง ที่มีการกำหนดเป้าหมายการดำเนินการที่ชัดเจน เพื่อโน้มน้าวให้นโยบายท้องถิ่นเป็นไปในทิศทางที่รัฐบาลหรือหน่วยงานเห็นว่าเหมาะสม
          สำหรับการวางแผนการพัฒนาพื้นที่ (เช่น แผนพัฒนาชายฝั่งทะเลภาคใต้ หรือการให้สัมปทานเพื่อพัฒนาเหมืองแร่) รัฐบาลก็ยังคงนำเสนอทิศทางการวางแผนต่อท้องถิ่นต่างๆ ได้ แต่การตัดสินใจจะต้องมาจากท้องถิ่น ชุมชน และประชาชนในท้องถิ่นเท่านั้น รัฐบาลจึงจำเป็นต้องประสานงานกับท้องถิ่นอย่างใกล้ชิด และต้องเคารพในการตัดสินใจของท้องถิ่น ที่อาจกำหนดทิศทางการพัฒนาในพื้นที่ของตน ซึ่งแตกต่างไปจากแนวทางที่รัฐบาลกำหนดไว้ก็เป็นได้
          ทั้งนี้ รวมถึงการทำข้อตกลงการค้าหรือข้อตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ซึ่งอาจก่อให้เกิดผลกระทบทางลบต่อคุณภาพชีวิตและการพัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่น รัฐบาลควรปรึกษาหารือกับท้องถิ่น ก่อนที่จะมีการทำข้อตกลงกับต่างประเทศ เพื่อป้องกันผลทางลบที่จะเกิดขึ้นกับท้องถิ่นและชุมชน แต่หากมีผลกระทบเกิดขึ้น ท้องถิ่นควรมีอำนาจและกลไกที่สามารถแก้ไข บรรเทา และเยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้นนั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ
          เมื่อเป็นเช่นนี้ สิ่งที่จำเป็นในอนาคตคือ การพัฒนารูปแบบการประสานงานระหว่างรัฐบาลกับท้องถิ่น โดยอาจใช้รูปแบบการทำข้อตกลงร่วมกันในการกำหนดนโยบายการบริหารจัดการของแต่ละท้องถิ่น หรือการมีคณะกรรมการประสานงานเพื่อพัฒนาท้องถิ่น (ซึ่งจะต้องมีผู้แทนชุมชนหรือภาคประชาสังคมในสัดส่วนที่เหมาะสม) และสำนักงานประสานงานนโยบายประจำจังหวัด เพื่อประสานงานระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น
          ในกรณีที่รัฐบาลจำเป็นต้องกำหนดให้ท้องถิ่นปฏิบัติตาม เพื่อผลประโยชน์ของประชาชนและประเทศชาติเป็นส่วนรวม รัฐบาลสามารถดำเนินการได้ตามขอบเขตอำนาจที่ระบุไว้โดยพระราชบัญญัติเท่านั้น เช่น การจัดการภัยพิบัติฉุกเฉิน
          ในกรณีที่เกิดข้อพิพาทระหว่างรัฐบาลกับองค์กรปกครองท้องถิ่น ก็ให้ใช้ระบบอนุญาโตตุลาการ (ตามข้อตกลงร่วมกัน) ในการไกล่เกลี่ยเป็นลำดับแรก แต่หากยังไม่สามารถตกลงกันได้ ก็จะต้องนำความขึ้นสู่ศาลปกครอง (ซึ่งมีการจัดตั้งแผนกคดีท้องถิ่นเป็นการเฉพาะ) โดยที่รัฐบาลจะต้องไม่มีอำนาจในการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรงดังเช่นที่ผ่านมา

 

มีต่อ ตอนที่ 2